日本自卫队撤离南苏丹：临时决定还是长期考量？

方珂

3月10日，日本首相安倍晋三突然宣布日本在南苏丹的维和行动将告一段落，并计划5月底前撤回派驻南苏丹的陆上自卫队，仅在联合国驻南苏丹特派团司令部内保留数名自卫队员。

撤回的“必然”与“突然”

日本政府于1992年6月出台的《协助联合国维持和平活动合作法案》（“PKO法案”）使其首次从立法程序上突破了战后向海外派兵的政治禁忌，在参与联合国维和的名义下实现了军事人员的海外存在。日本维和人员主要承担基建和后勤支援等非战斗任务。此后，日本先后向安哥拉、柬埔寨、莫桑比克、叙利亚等多个国家派驻维和部队。此次向南苏丹派驻维和部队，始于民主党执政时期，时任首相野田佳彦于2012年向南苏丹派遣维和人员，后该任务一直延续到安倍执政时期。截至目前，日本先后向南苏丹派遣了11批次共3854名自卫队员，主要承担修路搭桥等基础设施修建任务。

自去年12月开始，日本政府基于2016年3月开始实施的新安保法案，赋予自卫队驻南苏丹维和部队“驰援护卫”和“宿营地共同防卫”两项新任务，使自卫队参与战斗和使用武器成为可能。这在日本国内引发巨大争议，对自卫队在维和过程中出现伤亡的担忧也不断增多。据日本媒体报道称，其实安倍早在上台伊始就对南苏丹维和持谨慎态度，一直意图寻找时机撤回维和部队。2013年末，南苏丹局势不断恶化，安倍就向身边人流露出“如果在南苏丹出现人员死伤，（此前推进行使集体自卫权的努力）就会前功尽弃”的担忧。特别是去年7月，南苏丹政府军和反对派在首都朱巴爆发大规模冲突，更强化了安倍政府从南苏丹撤回自卫队的意志。因此，日媒认为，从南苏丹撤回自卫队的考虑由来已久，安倍首相在3月10日宣布撤兵并非临时的突然决定。日本官房长官菅义伟也表示，关于维和部队去留的讨论早在去年9月就在日本国家安全保障会议内部展开。若由此观察，撤兵的决策就可理解为长期反复权衡后的慎重决定，是形势所迫的必然之举。

但颇为吊诡的是，安倍内阁在撤兵之前的多次表态却全然与之相悖。无论是防卫相稻田在为第11批赴南苏丹执行新任务的自卫队员践行时，表示“希望自卫队做出的国际贡献能够更多更有意义”;还是安倍在日本“加入联合国60周年纪念庆典”上，再次强调通过赋予派遣至南苏丹的自卫队维和部队新任务以进一步为国际社会做出积极的贡献，似乎都在向外界表示维和行动将深入推进。也正是由于这种表态与实际结果的巨大反差，外界舆论在报道撤兵决定时纷纷表示“突然”。

参与维和的纠结心态

自1992年参与联合国维和行动至今，日本的确为国际社会和有关地区的稳定做出了贡献;另一方面，日本也借此为其军事力量走向海外提供了便利，大大拓展了自身的外交活动空间。维和行动已成为当前安倍政府提升日本国际影响力、推行“积极和平主义”的重要抓手。但随着新安保法案的实施，被赋予新任务后的维和行动也对日本国内政治及日美间的协调带来许多不确定性。此次南苏丹撤兵，正反映出日本的纠结心态。

首先，日本政府需要考虑维和行动对现政权存续的影响。自去年维和部队被赋予“驰援护卫”等新任务之后，在最新派驻的第11批维和部队中，除工程部队外，还有约60人的警备部队，主要负责执行新任务。虽然新任务在实践中还未真实发生，但随着维和行动的持续进行以及当地局势的不断变化，未来会遇到什么样的问题和困难还都是未知数。特别是，目前日本国内关于新安保法案的一系列细化程序还处于讨论阶段，维和部队在实际执行新任务时的权限如何清晰划定也存在很大不确定性。一旦因为执行新任务而引发自卫队员死伤事件，如何安抚国民情绪、如何保持现政权的支持率等，对安倍政权而言都是十分棘手的问题。自民党内就曾有过“即使只有一名维和自卫队员死亡也将拖垮政权”的论调。加之安倍目前身陷“地价门”事件，政治上愈发谨小慎微，再经不起半点意外发生。因此，安倍对维和行动中潜在风险的担忧不断增强。虽然官房长官菅义伟表示，目前部署在南苏丹首都的自卫队“一直稳定”和相对安全，否认日本是出于安全条件恶化而撤回;《朝日新闻》在报道中也特意注明撤兵决议与“地价门”事件无关，但以上辩解反而给人欲盖弥彰的感觉。

其次，需要考虑维和行动对日美同盟关系的影响。长久以来，日本的维和政策和行动都在日美同盟框架内紧跟美国，但前不久日本却罕见地对美国牵头制裁南苏丹的安理会决议草案公开表示反对，理由是美国的制裁将导致联合国与南苏丹政府关系恶化，从而致使当地局势更加动荡不稳，影响2015年8月南苏丹政府与反政府武装达成的和平协议的履行。这样一来，日本在南苏丹的维和行动就会与日本参与PKO的五原则相矛盾，在日本国内面临合法性问题。但更深层次的原因还在于，在日本国内对防卫政策发展走向的争论中，摆脱美国自主增强的论调逐渐占据上风，对美的离心倾向愈发明显，上述分歧使这种倾向更加清晰地显现在世人面前。另一方面，无论是应对复杂多变的地区安全态势，还是积极推进修宪进程，日本都离不开美国的帮助与支持。如何在继续巩固日美同盟的同时实现自身外交政策的自主性，成为考验安倍政权的一大难题。具体到维和行动中，就需要日本在追随与自主之间保持微妙的平衡。

此外，由于在南苏丹维和的陆上自卫队隐瞒驻地安全的实际情况，并声称销毁相关部队活动报告，致使日本国内产生对自卫队员失控的担忧，并引发在野党和民众的严厉批评。撤回自卫队的决定，在一定程度上也被认为是消除负面影响的补救措施。

仍将积极参与维和，但掣肘不少

日本撤回驻南苏丹维和部队，并不意味着日本在参与联合国维和行动上退步。在宣称“绝不做二流国家”的安倍带领下，日本向着“大国化”目标加速迈进，军事力量走向海外的意愿也愈发强烈。维和行动作为日本实现海外军事存在、提升军事作战能力的有力抓手，也将被更加频繁地使用。特别是新安保法案对“PKO法案”做出了较大修改，自卫队维和任务范围、武器使用权限，以及维和行动方式等多个方面都得以大幅拓展。如维和范围将不仅限于联合国维和行动，在满足前提条件情况下还可参加其他的国际维和行动;维和行动方式增加了警戒监视、行政事务监督、立法与司法建议、国防组织援建与重建等内容;承认为完成任务而使用武器的合法性。可以说，新安保法案在法律层面给予了日本维和行动极大的活动空间，加之日本一直有通过参与维和锻炼军事人员、增强军事实力、扩大日本在国际社会影响力的潜在目的，因此，日本还将更积极广泛地参与到国际维和行动中去。

但掣肘因素也不少。一是随着维和任务范围和武器使用权限的扩展，日本国内对自卫队被动卷入战争甚至出现人员伤亡的担忧有增无减。在野党就指责此前的“驰援护卫”任务缺乏足够的民意支持，更有民众集会要求防卫相稻田因南苏丹维和一事辞职。如何化解民众的疑虑心理、在维和行动上获得广泛支持，将是日本政府今后面临的一大难题。二是维和行动中与美国的协调难度增加。由于日美对维和行动的目标定位存在差异，加之维和方式的扩展，日美在维和上的协作已不再局限于单纯的后勤补给，任务的复杂性、多样性造成协调难度相应提升，类似南蘇丹维和上的分歧也可能再次发生。如何在维和行动中与美国保持步调一致，也将考验日本政府的能力和水平。三是鉴于日本自卫队在维和行动中的种种表现，国际社会开始出现批评和质疑，认为日本参与维和过于功利，只是为了给安倍政府的国内政治增光添彩，而并非出于维护国际社会和平这一目的本身。如何扭转这种质疑、继续塑造日本奉行“积极和平主义”的“大国”形象，也将是日本政府面临的一大挑战。

（作者为国防大学战略研究所研究人员）