日本的反恐政策“不止于反恐”

卢昊

3月7日，日本政府驻维也纳国际机构代表处大使北野充与联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）签署了协议，向后者提供约2280万美元的反恐专项资金，这是日本政府对该机构有史以来最大一笔单项资金援助。

日本强化反恐国际合作的新动向

去年5月日本伊势志摩G7峰会期间，日本借东道主身份主导议程制定，联合其他G7成员国共同出台了《关于反对恐怖主义及暴力极端主义的行动计划》。日本共同社称，峰会期间，日本以主导国际反恐合作为目标，修改了此前与UNODC的合作方案。UNODC正致力于在亚洲各机场海关建立更严密的人员识别系统。通过将国际刑警组织的数据库与亚洲机场的海关部门联网，并引进日本企业生产的自动脸部识别系统，从而第一时间发现涉恐或国际犯罪嫌疑人。7月底，外相岸田文雄在联合国表示，日本将在2016年至2018年向非洲提供总额1.2亿美元的反恐援助。8月底，日本主导的第六届非洲开发会议通过《内罗毕宣言》，反恐也成为核心议题之一。此后的日本—东盟首脑会议上，日本宣布将在今后三年向东盟援助450亿日元，用于强化反恐措施和消除恐怖主义土壤，为东盟国家培训2000名专业反恐人才。进入2017年，日本进一步强化了对反恐国际合作的参与力度，此次对UNODC的资金援助主要正是支持自动脸部识别系统项目。为此，日方不仅提供资金与企业安保设备，还将协助培训相关技术与管理人员。

在政策立场方面，日本公开表示，将利用政府开发援助（ODA）等手段，直接对相关国家提供反恐援助。今年3月下旬发布的日本2016年版《开发合作白皮书》称，日本将积极支持全球反恐合作，“国际社会不能给恐怖分子提供安居之地”，为此，日本将与其他G7成员国合作，利用ODA援助发展中国家，提供先进安保设备，协助培训安保人员，在生物识别和爆炸物监测等方面提供技术支持。白皮书还指出，日本将从消除恐怖主义土壤出发，继续有重点地对贫困国家加大经济开发和民生援助，并强调将重视“印太区域”的海洋安全保障等问题。《日本经济新闻》称，在ODA更主动支持外交战略的基本方针下，日本将集中资源，重點加强对东盟、中东及非洲国家的反恐援助。

在具体外交方面，日本积极打“反恐牌”，与各国商讨深化反恐合作。仅以近期为例，今年3月中旬，沙特国王萨勒曼访日时，日本同意在反恐对策方面给予沙特更大力度支持。3月20日，日俄时隔三年多再次举行外交与防务部长级“2+2”磋商，尽管双方在安全政策上立场差异明显，但还是同意在反恐方面深化合作，包括在日俄海上军演中增加应对恐袭和海盗对策内容。3月下旬，日本首相安倍晋三访问德、法、意、比时，多次与欧洲领导人就反恐问题进行磋商，表示愿意与欧洲国家在反恐方面建立“联合战线”。

反恐对策的幕后考虑

安倍执政后，特别是最近一两年里，反恐问题的议程优先度不断提升，国家领导人直接主导的国内决策体制，以及外交战略布局中的“反恐外交”都得到了强化。2015年底，日本政府在内阁官房设立“国际反恐情报汇总室”，直接领导新设于外务省的“国际反恐情报收集组”，强化首相官邸对反恐政策的控制。日本政府还在内阁和相关部门之间建立定期会议机制，加强协作。

安倍政权主打“反恐牌”，不仅基于当前的国家安全利益考虑，更有较为长远的政治战略意图。其中，在安全政策方面，反恐议题的正当性被日本用来支持其军事安全政策“大转型”，通过反恐“借船出海”，实现海外军事活动合法化。冷战结束后，日本安全政策逐渐“突破禁区”，而在非传统安全问题上加强自主干预并推进“国际贡献”正是主要途径之一。9.11事件刺激了日本的反恐对策，除出台《反恐特别措施法》，以“后方支援”方式参加美国主导的“反恐战争”外，日本加速建设快速反应部队和海岸警戒力量，重点加强反恐怖、反海盗与反游击战能力，以强化自主防卫能力。在应对新型威胁、推进对外军事安全合作时，日本尤其重视反恐议题，将其与安全对话机制、联合军演、技术装备合作、海洋安全保障与海权战略多向度挂钩，并将其作为修改宪法与安保政策、制造海外军事活动“既成事实”、强化日美同盟、构建海外军事伙伴网络的重要抓手。

在安倍谋划的“战略性外交”中，反恐议程也发挥了重要作用。日本的反恐国际合作目前由全球、地区多边和双边三个层次构成，全球层面主要依托联合国相关机构、G7/G8峰会等机制，地区多边层面主要依托亚太经合组织（APEC）、东盟地区论坛（ARF）等机制，在双边层面上，日本与亚太主要国家乃至欧美等国均建立了涉及反恐的定期磋商机制。

安倍政权上台后，明确了其反恐合作的三大支柱，即：加强反恐对策，协助中东、非洲国家等建设反恐能力;以反恐议题带动中东外交，拓展合作平台与利益网络;支持消除恐怖主义与极端主义的行动，重点支援东盟各国。可见，日本的反恐政策依然依托着日本外交传统的地缘政治思维。除期望借助领导全球反恐合作拓展国家影响力外，安倍的“战略性外交”要求重点加强以东盟、南亚等为中心的“印太外交”，强化日本外交“内线优势”，同时要求在中东、非洲、欧洲等“外线地区”填补空白，扭转日本影响力相对薄弱的状态，而这也正是日本“反恐外交”的重点所在。

政策评价存在争议

日本强化反恐对策、积极参与反恐国际合作，是后冷战时期日本持续关注非传统安全问题，并以此引导国家内外战略发展的历史必然。日本主动在反恐国际合作中发挥带头作用，特别是支持发展中国家建设反恐能力，支持减贫事业，客观上对国际公共安全做出了贡献。英国《金融时报》曾指出，日本的国际安全政策尽管不可避免有私利考虑，且也存在与过去政府传统政策抵触的争议，但至少借助日本的力量，一些国家得以更有效率地建立起抵御国内暴力与极端主义威胁的能力，这是值得肯定的。

近年来，日本国民在海外数次成为恐怖主义受害者（如2015年“伊斯兰国”杀害两名在叙日本人质，2016年孟加拉国恐袭中有七名日本人遇害），这对日本人的心理产生了冲击，改变了他们“恐怖主义距离我们很遥远”的认知。因此，日本加强反恐对策，并寻求拓展相关国际合作具有一定情理基础，也得到了日本国内舆论的支持。然而，日本人也承认，相比于其他国家，日本国内社会同质化程度高且稳定，有利于防范外来恐怖主义渗透，本土暴力极端主义兴起的可能性极低，而日本的海外资产所面临的恐怖主义威胁实际也没有那么大。因而也有舆论认为日本政府是在有意夸大威胁，为其政策制造依据。一些日本社会观察家甚至担心，社会舆论对于反恐问题的“过度敏感”，反而会加剧日本社会逐渐显著的排外主义与自我封闭倾向。

由于强化反恐对策有利于实现特定的政治、军事、外交政策目标，安倍政权势必会继续以反恐议题驱动国内政策体制转型，在“战略性外交”背景下推进“反恐外交”。安倍政权声称，其反恐对策的根本归宿在于保护日本的国家安全和国民生命财产，但安倍政权的实际所为已与其号称的目标产生了矛盾。

在反恐议题支持下，日本政府寻求解禁集体自卫权、强化海外军事活动，这实际上让日本有可能被卷入更多的国际冲突中。日本在反恐国际合作上坚持向西方靠拢，在具体对策上优先考虑外交成果，反而让日本国民在海外陷入险境。2015年在叙日本人质被“伊斯兰国”杀害，与安倍为强化中东非洲外交而主张强硬应对恐怖主义、高调宣布反恐援助有着直接关系。在海外国民安全与反恐国际合作“大局”面前，日本政府最终选择了后者，实际上暴露了其政策背后的功利性目的，在日本国内遭受了猛烈批判。可以预见，日本的反恐政策“绝非止于反恐”，而承载了更多政治战略意图，这也决定了它仍将面临各种争议评价与内在矛盾。

（作者为中国社科院日本所助理研究员）