依法行政的保障机制研究

2017-06-02杨彬权

理论导刊 2017年5期

杨彬权

摘要：依法行政是政府治理的基本原理和基本理念，是实现法治政府的基本路径和底线要求。依法行政理念的贯彻和实现离不开强而有力的保障机制。这些保障机制主要有：规范性文件合法性审查和清理长效机制、人财物动态保障机制、重大行政决策和行政执法行为预先审查机制、行政人员法治思维意识长期培育和优先录用机制、责任倒查和终身责任追究机制、公民权利救济机制、政府守信践诺机制、全方位多路径的监督制约机制、依法行政的激励诱导机制、行政机关与公安机关执法合作机制等。只有建立健全并综合善用这些保障机制，才能确保行政机关依法行政，如期实现法治政府基本建成的宏伟目标。

关键词：依法治国；依法行政；法治政府；保障机制

中图分类号：D922.104

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）05-0102-06

引言

自1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国理念入宪以来，建立社会主义法治国家便成了党和国家的奋斗目标。正是在依法治国的大环境影响下，催生出了对行政机关依法行政的要求。为了规范和控制行政权，推进依法行政，建设社会主义法治国家，全国人大先后制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政诉讼法》等一系列规范行政权行使的法律。国务院不仅制定了大量的行政法规，也公布了《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《法治政府建设纲要（2015-2020年）》和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等一系列纲领性文件，全面要求行政机关严格依法行政。在这些法律、行政法规和纲领性文件的指引和推动下，行政机关不断革新行政执法方式，和缓官民关系，严格依法行政，取得了可喜的成绩。然而，行政机关的依法行政和法治政府的基本建成绝非一蹴而就的事，也不是单兵作战，其要达到预期目标，离不开强而有力、措施到位的法律机制的保障。只有科学、完善且强有力的保障机制才能促进和保障行政机关做到依法行政，如期实现2020年基本建成法治政府的宏伟目标。纵观我国学术界，当前的研究主要集中在依法行政存在的主要问题以及如何从行政实体法上和行政程序法上控制行政权的恣意行使等方面，对于如何建立一套行之有效的保障机制促进行政机关依法行政，学术界的研究相对比较薄弱，研究深度有待开发。尽管也有个别学者研究了如何保障行政机关依法行政的措施，但是这些保障机制针对性不强、协调性差、措施不到位，实践中难以有效操作。正是基于此种学术研究短板，本文就行政机关依法行政的保障机制发表一些个人之见，以期为我国全面推进行政机关依法行政，建设法治政府提供立法参考。

一、严格落实和执行规范性文件的合法性审查和清理长效机制

法治有形式意义与实质意义之区别，前者是指，不问法律的合法性与正当性，仅以法律为统治工具（rule by law），此时，偏向承认“恶法亦法”。后者是指，除要求法律在制定程序上应合法，即合乎民主程序之外，在内容上须实质正当，依该种法律行政，方为实质意义之依法行政。[1]换句话说，依法行政的最高境界，应是“恶法非法”“良法之治”。[2]何为良法，按照武汉大学李龙教授的观点就是，在指导思想上，应始终坚持邓小平理论为指导；在价值建构上，应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基礎、以利益为归属的价值体系；在规范结构上，应进一步完善立法过程的民主化、立法表达的规范化和立法体系的科学化；在文化精神上，应建立公民权利主导型的立法模式。只有符合这四个方面的法律才称得上是良法。 [3]总之，良法就是一个既具备正义性内容，又在形式上符合民主性原则，是民主意志的法制化产物。全面推进依法行政，“立法是根基，执法是枝叶。立法缺少善的品质，执法必然带有恶的结果。” [4]

尽管中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，但行政立法方面仍存在许多问题，例如下位法与上位法的冲突与矛盾，特别法与一般法的冲突与矛盾，上级机关的规范性文件与下级具有法源效力的法之间的冲突和矛盾，调整同一类或相同关系的新的规范性文件出台后，原先的旧的规范性文件长期得不到及时有效地清理，① 这些都严重影响了规范性文件的合法化、系统化和统一性。为了确保依法行政，首先，我们应该严格执行《立法法》规定的上位法和下位法之间的合法性审查机制，同时要重点加强行政执法体制改革领域。例如行政许可权集中、行政处罚权集中等领域有关的行政规范性文件的合法性审查，以防改革于法无据。其次，我国应该从制度上确立规范性文件的清理长效机制。全国各级人民政府及其职能部门要对行政法规范性文件（法律、法规和规章）实行动态的信息化目录管理，根据行政法规范性文件的制定、修改、废止和失效情况及时地对过去已经存在的相关行政法规范性文件及有关条文规定进行调整与清理，并通过政府门户网站、新闻媒体和杂志、图书馆和档案馆等路径向公民和社会及时公布公开。通过确立和实施行政法规范性文件的清理长效机制，可为行政机关依法行政提供有效的确定可靠的法源依据，使行政机关不再为适用法律犯难，不再为适用法律而影响行政效率，最终真正地做到法律条文适用正确、合法与正当，从而为行政机关依法行政提供执法法源依据合法的前提保障。

二、确立人、财、物的动态保障机制

古语言：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”“行政要作为现实的行动体现出来，需要有具体人的和物的手段。” [5] 依法行政的良好实施，法治政府的构建，离不开充足的优质的人、财、物的保障。目前，在我国的一些地方和基层行政执法领域，人员和执法经费的缺乏令人震惊。例如，在食品检验领域，由于行政执法经费和办案经费有限，进行食品检验监测必需的一些先进的高端设备设施无力投入，现场快速检验能力也不能适应现实发展的需要，导致我国食品检验检测能力总体不强，力度不够，手段疲软。[6] 总体来看，我国行政执法经费和执法条件的保障主要存在两个方面的问题：首先，行政执法所必需的软件、硬件设备和设施缺乏制度性的保障；其次，专项行政执法经费，特别是执法人员的工资待遇、福利保障、行政执法的学习和培训经费等保障缺失。 [7] 这些行政执法设备和执法经费的缺乏，尤其是公开和披露相关信息的行政执法信息平台的推行和建设的不到位，严重阻碍和制约了行政机关的依法行政。为推进和确保行政机关依法行政，不仅要随着经济的发展加大对执法机关的执法经费和物资设备的动态投入，同时要不断地随着行政机关职能的转变和管理事务的多与少、难与易、繁与简，适时地动态调整各行政执法机关之间的执法活动经费，从而在整个行政执法系统形成一个动态的经费调整机制。必要时可以适当在各执法机关进行执法人员的动态调整，以弥补因为季节变化、职能调整与转移而引起的执法人员臃肿或缺失。人、财和物动态调整机制，不仅能够为行政机关提供充足合理的人员、经费和物资保障，而且也能制约政府行政权力滥用和腐败，最终确保和促进行政机关依法行政。

三、建立重大行政决策和行政执法行为预先审查机制

行政决策，是指享有决策权之行政主体（政府）根据决策规则和决策机制，为了国家或社会公共利益，依法就其职权范围内的相关事项做出提案、论证或决议的过程和活动。[8] 行政决策可分为一般的和重大的行政决策。重大的行政决策一般无法做一准确定义，只能描述。相较于一般行政决策而言，如果行政决策涉及非常巨大预算金额、公共基础设施的兴建和营运、复杂度和困难度大的决策、全局性的决策，以及涉及公民的重大民生福利及主要政治权利的取得或丧失等决策事项的，就可以认为该决策是重大的行政决策。行政执法行为，主要是指对当事人权益影响较大、涉及面广、案情较为复杂的行政执法行为。重大的行政执法行为主要包括对较大型企业作出的责令停产停业、吊销许可证和执照，对法人和个人处以较大数额的罚款，重大的行政许可案件和重大行政强制执行行为。为了确保重大行政决策和重大行政执法案件达到法治国家要求的法制化和规范化的要求，行政机关在作出重大、复杂的行政决策和行政执法决定前，应当先经本机关法制机构进行合法性审查和审核，特别重大的行政决策和行政执法行为还应该经各级行政机关所属的人民政府法制机构审核。行政决策和行政执法行为未经法制机构审核或者经法制机构审核发现行政决策和行政执法行为不合法的，行政决策机关和行政执法机关不得做出相应的行政决定。同时，行政决策机关和行政执法机关做出的行政决策和行政执法决定，应当按照规定将有关内容录入行政决策和执法信息监督平台，以便接受公众和媒体的监督与制约。

四、建立行政人员法治思维意识长期培育和优先录用机制

法治思维，“系指以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式。简单地说，符合法治精神的思维模式就是法治思维”。 [9]138“尽管法治思维是人类多种思维中的一种，但法治思维是新时期最符合国家治理现代化和全面推进依法治国的思维之一。”[9]145然而，由于我国行政高于法律的传统法文化的影响，使得行政法律至上的理念尚未在公民尤其是国家公务人员心中扎根开花，依法行政的理念还没有深深地植入到行政执法人员尤其是行政领导人员的头脑中。[10] 因此行政执法人员，尤其是政府部门的领导干部法律观念淡薄，普遍缺乏法治思维。遇事不用法，办事不用法，解决问题、化解社会矛盾不用法，已经成为一种惯常的思维方式。为了克服这种传统陋习，提高行政执法人员及领导干部的法治思维意识，一方面，必须普及和加强法制宣传和法制教育感化工作。进行普及法律宣传教育的目的就是要提高人们的法律意识，树立依法办事的观念，这决不是搞几次法制宣传教育就可以完成的，它将是一项长期而艰巨的工作。因此，我们必须建立起长期行之有效的制度，使普及法律宣传教育的工作法律化、制度化。[11] 通过制度化的长期培育，不仅可增强行政人员的依法行政意识，而且也会在全社会树立政府守法的示范和引导作用。“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。” [12] “在一个国家里，……由当政者树立的良好榜样会促使社会廉洁诚实和正直公道。一个公道的政府会激发人们的正义感。” [13] 假如一个政府的所有官員都以法律首为瞻，尊崇法律，依法办事，他的示范效应就会让全体公民信仰法律，遵守法律，从而使整个国家充满法治的理念和气息，营造出守法的氛围和情境。另一方面，在领导干部的考核和录用上要进行重大改革，要树立重视法治素养和法治能力的用人导向机制。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强与不强、法治素养高与低作为衡量行政干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部不仅要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，更要永不升迁或加薪，直至辞退。改革人事考核录用机制，将是否具有法治思维、法治思维意识强与不强作为考察和任用干部的重要依据和标准，对于保障领导干部及行政执法人员依法行政将起到关键性的作用。

五、健全并严格实施责任倒查机制和责任终身追究机制

当前，我国依法行政存在的根本问题不是行政机关无法可依，而是有法不依，违法行政和滥用职权。之所以产生这些乱象，主要原因是各级政府及其职能部门的主要领导和主要执法人员的“责任”理念缺失和沦丧以及责任倒查和责任追究不到位。“行政责任关乎政府的生命。”[14] “在民主政府体制下，政府必须对人民负责，责任政府构成民主政府的基本特征，责任行政成为民主政府的基本要求。按照人民主权理论，人民有权利推翻一个专制政府，也有权利改变一个不能对人民负起责任的政府。”[15]166“法治政府应当表现为有限政府、适度政府、开放政府、信用政府……责任政府，没有责任政府，不可能建立法治政府，实际上也不可能有真正的法治。”[15]167因此，在一个负责任的法治国家，政府必然要对制定的公共政策和作出的行政行为负责，如果议会或代表机关对其不满意或者他们不当行使职权，都应承担相应的责任。民众有权就行政机关和行政公务人员的违法和不当行为要求特定的国家机关在其法定权限内，依照法律规定的条件和程序予以确认和追究。“问责是民主的核心价值。”[16]正如Hirst评论的：“评价一个国家的民主程度，要关注政府对其公民的负责程度，及其确保责任承担的有效性。”然而我国一些地方政府责任意识比较淡薄，每逢遇到对自己不利的事情或者追究责任的情事发生时，不是进行认真检讨和自我剖析，而是急于撇清自己应该承担的责任。在出现了应该追究责任的情事时，通常都是在位时追究，不在位时不追究；在追查责任时，通常失职追究直接责任人，而不追究间接责任人，导致责任追究追查不彻底，不严肃，敷衍了事。针对我国政府承担责任不力，责任追究不到位的状况，我们认为，应该将党政主要负责人确定为依法行政的第一顺序责任人，追究了第一责任人的相关责任后，再追究第二责任人，甚至第三责任人，绝不放过任何一个漏网之鱼。在追究直接人员的责任的同时，一定要深入事件的纵深领域，倒查间接责任人，直至倒查到作为第一责任的行政部门一把手。对于重大行政违法行为不仅在位时要予以追究行为人的相关责任，就是离退休后也要予以追究，绝不能让责任的齿轮在依法行政的机动车上空转。只有用“责任”之绳索困住政府那双张牙舞爪的手，才能使其真正做到依法行政，也才能真正地实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。总之，违法责任终身追究机制和责任倒查机制是保障行政机关依法行政的一把“利器”。

六、完善公民权利救济机制

宪法上的基本人权之客观性规定，具有直接拘束行政权的效力。也就是说，行政机关在没有法律依据的情况下，不得肆意侵害公民的基本权利。然而，要防止行政机关恣意侵害公民的基本权利，确保行政机关依法行政，必须有完善的权利救济机制。西方谚语云：“无救济，即无权利。” 西方法治国家为了推进和确保行政机关依法行政，对因行政权力违法或者不正当行使而遭受侵犯的公民、法人或其他组织提供了有效的权利救济途径，普遍建立了较完备的救济体系，既有司法救济，又有行政救济；既有事前、事中救济，又有事后救济；既有正式程序救济，又有非正式程序救济。而且这些救济形式多能有效地运转，充分发挥了权利保障作用。我国为了促进和保障依法行政，也先后建构了多种救济体系，分別制定了《行政诉讼法》（2015年4月进行了第一次修正）《国家赔偿法》《行政复议法》《信访条例》等重要法律和法规，创设了司法救济、国家赔偿救济、行政复议救济和信访救济等救济形式。但是我国依法行政肇始于20世纪80年代，起步晚，难度大，起点低，任务重，各种救济形式较为分散，救济手段疲软，救济机制之间衔接不够紧密，难以形成有效的救济合力，无法为公民提供有效的无漏洞的权利救济管网，且运行的效果不能令人满意。“依法行政的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善，加强对权利的救济是依法行政的根本保障。” [17] 因此，我国如果要推进和确保行政机关依法行政，必须进一步完善司法救济机制，加大行政救济的力度和广度，尤其是专业行政领域的行政救济，完善国家赔偿制度，增设公共设施引起的损害赔偿机制，规范信访制度，从而使我国的公民权利救济机制形成一张紧密配合，内部和谐、相互配套的无漏洞的网状救济体系。有了健全的权利救济机制，以及国家机关，尤其是审判机关和检察机关的严格的审查和制约机制，就能够确保和倒逼行政机关真正做到依法行政，从而达到保护公民、法人或其他组织合法权益的目的。

七、加快政府守信践诺机制和公务员诚信档案建设

诚信无论对国家和个人来说都是非常重要的，它不仅是政府对国家事务和社会事务进行有效管理的前提和基础，更是政府“稳定政局和发展公共事业的保证”。[15]148诚信政府是法治政府建设的应有内涵之一，也是政府依法行政的一个基本要求。一个不遵守诚信，不认真实践自己诺言的政府，也绝对不是法治政府。“政府失信所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。因为个人之间的不守信只会损害当事人双方，而政府的失信则会影响社会公众，降低政府的公信力，不仅会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政府行政目标，损害行政效率。”[15]150因此，要建成法治政府，必须打造一个诚信的政府。而且政府信用是一个国家社会信用体系的核心基石，没有政府信用就不可能有其他的社会信用，因此也必须打造一个诚信的政府。虽然我国的相关法律也规定了信赖保护原则，以防止行政机关不守信用，但现实情况是，行政机关不讲诚信、不遵守诺言的现象层出不穷，已经严重影响了政府在人民群众中的良好形象，甚至影响了我国的国家形象。正是为了确保行政机关遵守信用，防止其失信于民，《法治政府建设纲要》明确要求，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。另外，公务员的个人诚信也是法治政府建设中重要一环。政府的重大决策和行政行为的做出和形成，最终都离不开公务员的操作和运作，所以政府诚信最终取决于公务员是否诚信，诚信的程度如何。正如深圳市委政策研究室副主任杨立勋教授所言：“社会诚信的源头应是政府诚信，政府诚信的源头应是官员诚信。”正因为身为官员的公务员的诚信如此重要，因此要加强对公务员的诚信管理，建立公务员诚信档案，健全公民和组织的守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

八、建立和完善全方位、多管道的权力监督制约机制

“绝对的权力导致绝对的腐败。”[18] “要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[19] 西方两大学者的至理名言告诉我们，权力极容易被恣意行使，必须加强对权力行使的监督制约机制。健全的全方位的多路径的权力监督制约机制是促进和保障行政机关依法行政，建成法治政府的最为有效的手段。然而，在我国，“由于监督责任体系的构建、制度设计以及具体实施过程中的各种主客观因素的影响，并未形成明确的核心，各种监督机构不能组成整体，内外监督各不相属，国家、社会监督相脱节，监督合力较弱，‘漏监‘虚监‘难监等现象还不同程度存在”，[20]这不利于依法行政的推进和实施。为此，我们必须完善依法行政的监督制约机制。

首先，加强和完善政府系统内部的多部门和多层级的监督制约机制，加强上级政府对下级政府行政权力的监督与制约。对行使行政权力集中的部门，例如发展与改革委员会、城市管理综合执法局等部门，在内部实行严格的决策、执行与监督职能分离原则，以便形成权力之间的相互制约与平衡。加强财政部门和审计部门对依法行政的专门性监督，同时各级人大及其常委会也要严格监督这些行政部门严格执法。扩大行政诉讼受案范围和无障碍立案制度，加强司法机关对行政机关的合法性和合理性的审查力度和强度。行政机关要发自内心地尊重司法机关，心甘情愿地承认和执行司法判决和裁定。可设定专门的监察委员会或监察院，整合多种监督权力，专司监察职权，确保行政机关依法行政。

其次，县级以上人民政府的法制工作机构可以根据本行政区域或本系统行政执法实际，聘请政治素质高、作风正派、办事公道、熟悉行政法律、法规、规章和行政执法业务的人员，担任本地区、本系统行政执法监督员，并按规定发给行政执法监督证件。行政执法监督员可以在不违背国家法律、法规和妨碍行政执法的情况下，采取现场监督、座谈会、询问当事人、听取执法工作汇报等措施和方式对行政机关的执法活动的合法性和合理性进行监督。行政执法监督员应当每半年度向聘请行政机关汇报其履职情况、反映行政执法过程中存在的问题，并提出改进建议。行政执法监督员对于日常监督中发现的重大行政违法执法行为，以及行政执法不作为行为，应当及时向聘请行政机关报告和反映。有权行政机关对行政执法监督员报告和反映的情况应当迅速作出处理，并向监督员反馈处理情况，必要时还应向相关机构说明情况。

最后，创新对行政权力的新的监督方式，特别是大力推行清单监督模式。清单管理模式是当今世界上通用的一种行政治理模式，它是对行政权力边界的初步圈定，也是政府职能转变和行政管理体制改革的新趋势。清单管理模式主要有权力清单、责任清单、负面清单、收费清单、职业资格目录清单等，在这些清单模式中，政府权力清单模式甚为重要。政府权力清单制度是指，“在对各级政府及其工作部门所掌握的各项公共权力和职能进行统计、分析和综合考量的基础上，厘清各项权能的适用条件、行使边界、使用限度及运行程序等，形成清晰的目录清单并以一定方式公之于众的一种制度。这一制度从确权、放权、限权、晒权、制权等多个维度为行政权划定合理疆界，并将行政权力的设定和运行过程置于多方监督的平台之上，从而实现行政法治的目标。”[21] 作為一种监督和制约行政权力的新措施，政府权力清单制度的本质在于“以清单的形式钳制权力的膨胀，以制度的强制性保障权力的规范运行，以人民的监督和信息化手段实现权利对权力的制约，以政务公开透明进一步树立权力行使者的正确权力观”。[22] 通过多种监督路径和监督手段的合力使用，形成一个360°的立体式的全方位覆盖的监督制约机制，以冀切实把权力关进制度的笼子，让权力在法治的轨道上有条不紊地良善运行。

九、建立健全依法行政的激励诱导机制

依法行政理念最终还是要依靠行政执法人员具体落实和实施。但是行政执法人员往往会受到外界不良因素之影响，难免会出现违法行政、不依法行政的乱象。传统的权力制约机制能在某种程度上起到规范行政权力，确保依法行政之目的。然而，传统的权力制约机制经常会遭到行政执法人员普遍反感，而且效率不彰。“良好行政之内涵，不仅为依法行政而已，更包括有效率地执行行政任务。” [23] 因此，“现代行政法机制既要有制约机制，又要有激励机制，才能提高行政效率，实现行政法治。”[24] 激励是指某种物质和精神的因素对人的行为引起的一种刺激，是促进行为的一种重要手段。“通过激励可以使已经就职的职工最充分地发挥其技术和才能，变消极为积极，从而保持工作的有效性和高效率。”[25] 对行政人员来说，依法行政的正面激励诱导机制主要有物质的、精神的，例如薪酬提高、职务晋升、业务的考评、出国深造的机会以及各种奖励和荣誉等。对于这些激励诱导措施，为了让其能发挥推动依法行政的积极作用，必须予以规范化、制度化和长效化。依法行政不仅要有传统的制约机制的“大棒”，更要依赖激励诱导机制的“胡萝卜”。唯有“胡萝卜”加“大棒”，才能真正地确保行政执法人员依法行政。

十、构建行政机关与公安机关执法合作机制

近年来，各行政机关，乃至行政综合执法机关常常遇到行政相对人的暴力抗法、执法不配合、妨碍公务等情况，严重影响了行政机关的依法行政。为了确保行政执法目的之达成及行政强制力之顺利行使，行政机关应该与公安机关紧密合作，依靠公安机关的威慑力和强制力确保其依法行政。在我国台湾地区，行政机关推动业务，遇到有干涉、取缔等难以执行之事项，经常以强制力不足为由，不断请求警察机关予以协助，警察机关处理其他行政机关业务已经成为常态。[26] 因此，在人力、财力及物力不足之情况下，请求公安机关予以协助便成为必然手段。[27] 在我国内地，有些地方的行政综合执法机关也采用了行政机关与公安机关合作模式，以推动和确保行政机关依法行政，例如江苏省的南通市行政执法局以及西安市的城市管理执法局就采用了这种合作模式。两地的具体做法就是在当地公安机关内部设立一个专门负责城市管理协警支队，城管部门执法时，该机构人员随同执行。在西安市雁塔区城管局，区公安局专门委派了3名警察长期进驻区城管局，与城管执法人员一同执法，而且西安市各城区的城管执法局配备的执法公务车上也表明了“城警联勤”字样，以表明城市管理执法局和公安机关的合作行政执法。这种城警执法合作模式是一种新型的行政机关之间的合作模式，不仅解决了城管局执行力的不足和暴力抗法现象，而且对于保障行政机关依法行政发挥着不可估量的作用。

结语

中国的依法行政尚处于初级阶段。②为此，我们必须采取规范性文件合法性审查和长效清理机制、人财物经费保障机制、重大行政决策和行政执法行为预先审查机制、行政人员依法行政意识长期培育机制、重法治的人事考核录用机制、终身责任追究机制、诚信机制和监督机制等众多法律机制和措施来确保行政机关依法行政，力促如期建成法治政府。尽管本文提出了许多促进和保障行政机关依法行政的机制和措施，但是这些保障机制并非单兵作战，而应取长补短，合力而为。正如钱穆先生所言：“任何一项制度之成立与推行，绝不是孤立的，它必须同时和其它几项制度相结合，它必然会受其他某几项制度之牵动和影响。循此推说，任何一时期的各项制度，必然会相互配合，互相牵动影响，而形成一整套。”[28]当然，我们也应该看到，中国的依法行政和法治政府的建成绝不是一朝一夕的事，它是需要很长时间的，还有很长的路要走。对此，我们不能着急，而应当不懈努力。我们坚信，中国依法行政的步履是艰难了点、慢了点、长了点，但是只要中国依法行政的法文化环境、人文和社会环境得以完成，公民个性品质形塑成功，符合中国国情的行政法制度得以健全和完善，依法行政的保障机制和措施到位，那么，具有中国特色的法治政府的基本建成乃至全面建成就一定会实现。

注释：

①规范性文件的清理，又称法规清理或法规整理，是指有关国家机关在其职权范围内，按照一定的方法，对一定范围内的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要变动（修改、补充或废止）的专门活动。规范性文件清理的方法主要有集中清理、定期清理和专项清理三种。

②有学者认为，中国的法治模式不是纯粹西方法治模式的复制，也不是完全的中华法治模式，而是一个混合各种法律文化，具有巨大包容性的混合型法治模式。（参见夏新华.整合与超越：域外法治资源与中国法治模式的建构[J].法治研究，2016，（2）.）本文作者也赞同此学者之观点，认为中国的法治模式以及中国的法治政府的构建应该具有自己的特色，不应该完全照抄照搬西方的法治模板和法治政府建构之路经，而应该以法治的最大公约数为基础，结合我国的政治体制的安排、社会的结构层次、公民的素质与涵养、民众对法律之信仰以及党规法律体系之完善程度等因素综合确定。

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