刍论党内法规的基本属性

2017-06-02肖新喜杨炳超

理论导刊 2017年5期

肖新喜+杨炳超

摘要：先进性与自治性是党内法规的基本属性，它们之间是特殊与一般的关系。先进性要求党内法规应以道德人作为制度的逻辑起点和归宿，即，党内法规所设定的行为标准应高于群众，其责任承担也应严于群众。自治性揭示了党作为社会组织的一般属性，划清了党内法规与国家法律的各自适用边界。具有自治法属性的党内法规的制定必须严格遵守先进性要求，将塑造道德人作为党内法规的终极目标，按照全心全意为人民服务的宗旨设计党内法规的各种规范，并建立起党内法规的先进性审查机制。

关键词：中国共产党；党内法规；基本属性；先进性；自治性

中图分类号：D262

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）05-0057-04

一、党内法规的先进性

1.党内法规先进性的界定。党内法规的先进性是指党内法规对党员设定的行为标准要高于普通群众，而不能等同于或低于普通群众，其制度构建的起点与归宿是以利他主义为主导的道德人。

党内法规的先进性特质是由党的先进性决定的。先进性是无产阶级政党的基本属性，也是其区别于其它政党的根本特征。习近平总书记指出：“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性，贯穿于党的性质、宗旨、任务和全部工作中，体现在各级党组织和全体党员的实际行动上。”马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出：“共产党人不是同其它工人政党相对立的特殊政党。……在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终推动运动前进的部分。”党内法规先进性的人性基础在于人性具有善恶二元性。共产党员首先是一群人，其先进性必须植根于基本人性中，才具有长久的生命力。要是党的先进性脱离了基本人性，则不具有科学性与可行性。关于人性，有人性本善与人性本恶两个截然对立的观点。亚当·斯密在《道德情操论》与《国富论》这两部巨著中关于人性的论述截然不同，此即所谓的“亚当·斯密问题”。在《道德情操论》中，亚当·斯密认为人是道德人，同情心和利他主义情操是最基本的人性。而在《国富论》中，他却认为人是“理性经济人”，追求自己利益最大化是人性最基本的方面。“亚当·斯密问题”揭示出人既有利己一面又有利他一面的人性二元论，无论坚持何种人性一元论都是不恰当的。正所谓人的一半是天使，一半是魔鬼。党性和先进性是人性本善的具体要求和体现，强调党的先进性就是要积极弘扬人性善即利他的一面，克服人作为魔鬼的一面。通过以上分析可知，党的先进性具有坚实的科学性和可行性。党内法规以党员为规范对象，党员先进性为党内法规奠定了坚实的人性基础。党内法规的先进性为党的先进性提供制度保证。保持党的先进性，是国家富强、民族复兴，人民幸福的前提与基础，是中华民族伟大复兴中国梦实现的必要条件。要保持党的先进性，就必须在党的各项建设特别是党内法规的建设中贯彻落实党的先进性要求。

党内法规的先进性是党的先进性的重要内容。这是由自治法规与自治组织、党内法规与党本体的关系决定的。党的先进性是由多方面要素构成的有机体，从组织与党员的角度考察，既包括各级党组织的先进性又包括各个党员干部的先进性。从党的建设的角度考察，既包括思想、制度、组织的先进性又包括作风、廉政建设的先进性。制度先进性是党的先进性的主要体现，党内法规作为最重要的党内制度，当然要符合党的先进性要求，是党的先进性的重要内容。

党内法规应为保持党的先进性提供制度保证。前已述及，党的各项建设之根本任务是保持并落实的党先进性，而制度是保持党的先进性的关键。1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“所以，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[1]由此可知，制度建设在党的各项建设中具有根本性，只有党内法规先进，才能从根本上保持并落实党的先进性要求。

总而言之，党的先进性和党内法规是相辅相成的关系，党的先进性决定了党内法规应具有先进性，而符合先进性要求的党内法规为保持、贯彻党保持先进性提供根本保障。

2.先进性决定了单凭国家法律无法调整党内关系。习近平同志指出：“党员是党的肌体的细胞。党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现。”“要严格党员日常教育和管理，使广大党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，充分发挥先锋模范作用。”“当干部就必须付出更多辛劳、接受更严格的约束。”马克思恩格斯在《共产党宣言》中把共产党员的先进性称为“胜过其余无产阶级群众的地方”，认为共产党人是各国工人群众中“最坚决的、始终起推动作用的部分”。列宁认为，党是工人阶级的“先进觉悟阶层”和先锋队，它吸收了这个阶级的一切优秀代表。斯大林和毛泽东把共产党员称作“特殊材料制成的人”，是“工人阶级的先进分子”。党的先进性要求每一個党员干部都必须具有先进性。党是由全体党员组成的整体，整体性与个体性的辩证统一是党先进性的本质属性。党先进性实现之关键在于普通党员与党的领导干部能够严格按照党的先进性要求行事，体现党的先进性，落实党的先进性。

先进性决定了党员必须是一种利他性的道德人，这是党内法规的人性预设前提。作为党内法规基本法的党章明确规定党员必须是先人后己的道德人。《中国共产党党章》要求党员必须做到：“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献。”“发扬社会主义新风尚，带头实践社会主义荣辱观，提倡共产主义道德，为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲。”党的先进性决定了所有党内法规必须将道德人作为其制度构建与规范设计的出发点与归宿。这与国家法律的人性预设截然不同，并导致单凭国家法律无法调整党内关系，党内关系必须由党内法规予以调整。

基于普适性的本质要求，国家法律制度构建的逻辑起点与目标归宿为先己后人、追求自己幸福和利益最大化的理性人。这是由法律所追求的正义价值决定的。“所谓正义，就是不损害他人。”[2]“法律的基本原则是：为人诚实，不损害别人，给予每个人他应得的部分。”[3]康德认为法律上人的形象是：“每个人都享有要求其他人尊重自己的权利；而他也必须相对于其他任何人受到该义务的约束。”黑格尔认为法律上人的形象为：“法的命令是：做一个人，并尊敬他人为人。”[4]由以上论述可知，法律所规范的人是先己后人的理性人，是一种在不损害他人前提下追求自己幸福、实现利益最大化的人。简言之，法律上的主体是利己不损人，不要求人具有利他性。

总之，党内法规与国家法律的人性预设不同导致单凭国家法律不能调整党内关系，而党内法规也无法调整非党内社会关系。党内关系必须由党内法规调整，国家法律只能调整以理性人为人性预设的社会关系。只有坚持党内法规的先进性，才能实现党内法规与国家法律的合理分工以及制度协调。

人性预设不同也使得党内法规和国家法律的规范内容构成不同，即国家法律不能将道德义务法律化，而党内法规恰恰须将能够实现党的先进性的道德义务正式制度化。道德义务规范化使党内法规与国家法律的适用范围得以清晰界分。党员违反国家法律的行为必然是违背党内法规的行为，应该受到党纪国法的双重制裁。党员干部违反党内法规的行为不一定是违反国家法律的行为，可能只受到党纪的处罚而不受国法追究。党员必须在国家法律规定的范围内活动是对其行为的最低标准要求，从严治党的要义不仅在于确保党员干部的行为不违反宪法与法律，更在于其行为必须符合党内法规的要求，从而将党的先进性落到实处。

二、党内法规的自治性

1.党内法规自治性的界定。党内法规的自治性的要义在于：党内法规是党要管党、从严治党的自治法，其效力根据在于社会团体自治权，制定实施党内法规是党行使社会团体自治权的主要方式。党内法规的自治性属性决定了党内法规只能规范党内事务，调整党内关系。

在人类社会生活中，能够从事各种社会行为的除自然人外，还包括各种社会团体。现代社会中依法成立的组织团体，都享有宪法、法律允许范围内的团体自治权。“政党是一群人以共同的努力，为实现一致的特定主义，以增进国家利益而联合的团体”，[5]“政党究其本质即社会组织团体，只是此社会组织团体（特别是执政党）掌握着一国最多的政治资源和最大的精神感召力量，能以严密的组织纪律和革命策略在最大范围内调动民众积极性，并最终将自己的政党意志上升为国家意志，实现自己的政治目的，在某种层面上也可以说政党是社会公权力组织中的最优主体。”[6]由此可知，政党是以增进国家利益为目的的一种特殊社会团体，它具有社会团体的基本属性，应像其他社会组织一样享有团体自治权。这是党要管党的合法性、合理性根据。

“所谓团体自治权，是指社会组织进行自我管理、自我服务、自我发展的权利。”[7]任何权利都必有享有权利、行使该权利的主体，团体自治权自不例外，也应有权利主体，团体自治权的权利主体是依法成立的社会组织。我国宪法明确规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。中国共产党作为我国基本法规定的执政党，是合法成立的社会组织，当然享有作为宪法基本权利的社会团体自治权。

权利应有一定的权能-权利内容，这是主体能够行为的范围和方式。共产党享有团体自治权后，就可以在其自治的范围内以下列方式行使团体自治权：制定党内法规、安排人事、纪律惩戒以及化解纠纷等。党内法规是党行使规范制定权的必然结果，在党的社会组织自治权的诸多权能中，制定党内法规的权利无疑是核心的权能。理由在于：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”党的人事安排、纪律惩戒以及纠纷化解等都必须遵循一定制度，并按照相应的制度安排进行。

2.自治性与党内法规的醇化。党内法规的自治性决定了党内法规与国家法律各自的适用范围不同，党内法规只能调整党内关系，不能调整党内关系以外的社会关系。中国共产党是我国的执政党与领导党，具有双重身份，她既是国家公权力的享有者、行使者又是团体自治权的享有行使者。他基于国家公权力享有者制定的行为规范属于国家法律，而基于团体自治权的享有者指定的行为规范则属于党内法规。前者是一种律他规范，而后者则属于一种自治规范。

调整党内关系的党内法规只能是软法，而不可能是国家法与硬法。有学者认为党内法规的一般属性是社会法和软法，但有些党内法会具有国家法与硬法的因素。姜明安教授认为：“毫无疑问，剖析党内法规的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法。”“从而，中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。”[8]然而，这是一种似是而非甚至相互矛盾的观点。硬法与软法是不同属性的行为规范体系，具有各自不同的特征，两者不存在交融重叠之处。学者之所以出现这样的认识错误，就在于不加区分地将党制定的一切行为规范都视为党内法规，而忽视了党内法规的自治性以及党作为执政党身份的双重性。学者所谓的具有一定国家法与硬法因素的“党内法规”是调整公权力运行的制度，从本质上而言应属于国家法，而非真正的党内法规。它是中国共产党基于国家公权力的享有者制定的，与国家法的性质并无二异。

有学者提出党内法规和国家法可以互相转换。这一观点也值得商榷，因为它也不符合党内法规的自治法属性，将由党制定的国家法与自治法混為一谈。党内法规作为规范党员行为，调整党内关系的自治法，其可以依据法律来强制执行，却不能上升为国家法律。有学者认为，应适时把成熟的党内法规上升为国家法律。为此，我们要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律，上升为国家意志。然而，这些学者所谓的能够转化为国家法律的党内法规，其本质不属于党内法规，而是党基于执政地位制定的属于国家法律范畴的行为规范，即上文提到的律他规范。这种律他规范从本质上讲属于国家法律，而非党内法规。只不过由于中国的特殊国情才由执政党代表国家制定。前已述及，中国共产党既具有自治组织立法权又具有国家法律立法权。党基于国家立法权制定的规范党员公务员行为的规范不属于党内法规而属于国家法律。学者所谓的能够转化为国家法律的党内法规本来就是国家法律，这两者之间无需转化。

经由自治性醇化的党内法规具有重要的现实意义。一是可以科学界定党内法规的基本属性，实现党内法规与国家法律的分工与协作，促进党的依法执政目标的实现。二是可以使由党制定的律他规范更为科学。即对于这类法律规范的制定必须严格遵守法律的基本原理以及制度规范构成。三是可以实现党内法规与国家法律的协调。即党内法规必须保持先进性，而由党制定的具有国家法律性质的他律规范则无需符合先进性要求。对于同一性质的行为，党员的行为标准要高于普通人或普通公务员。

总而言之，硬法论与转化论违背了党内法规的自治法属性，并且不利于党内法规的醇化以及制定的科学性。无论是党内法规的理论研究还是党内法规的立法实践都不应采纳这两种观点。

三、正确认识和处理先进性与自治性的关系

先进性与自治性都属于党内法规的本质规定性，自治性来源于党的社会团体属性，是党内法规的一般属性。先进性来源于党组织的先进性属性，是党内法规的特殊属性。党内法规的先进性是确保党内法规自治性合乎宪法法律的实质根据。它们两者之间是目的与手段的关系。先进性是作为自治法的党内法规的制度目的，限定党内法规的自治范围。作为自治法的党内法规必须符合先进性要求，并为党的先进性的实现提供制度保障。要确保党内法规的先进性，党内法规的自治应遵循以下要求：

1.将追求先进性作为党内法规的唯一价值目标并贯穿于党内法规的全部实施环节。有学者主张法学研究中应遵循价值中立原则。这样的观点有失偏颇。“古今中外的法律都是主观化的产物，法律自始就浸透着主观的内容，通过法律，不但社会主体的行为都必将按照法律所预设的人类价值追求而进行，而且主体可控的物质世界亦将按照法律预先约定的方式而被运用。”[9]任何法律规范的设计与法律制度的构建都是为实现一定的价值目标，其制定应该遵循价值目标先定原则，党内法规也不例外。“法律的价值目标，表现为广泛认同的预见和期望的法律价值关系运动的方向和前途，其在人们的法律实践中具有重要的指引和导向作用。”[10]法律价值目标表明了法律所规范的社会关系的前进方向，先进性是党的本质规定性。将先进性作为党内法规的价值追求目标无疑是妥当合理的。无论是党内法规的立法还是解释，都必须遵循党内法规先进性的价值目标，并以促进党内法规先进性的实现为依归。

2.党内法规的根本使命是塑造符合先进性要求的道德人。塑造符合先进性要求的道德人是贯彻落实党内法规的前提与基础。没有符合先进性要求的党员，如何完善与先进的党内法规都成为一纸具文，无法发挥其应有的功能与作用。因此，将全体党员干部塑造成吃苦在前、享受在后、勤奋工作、廉洁奉公，全心全意为人民服务的道德人就成为党内法规的最终制度目标。党内法规应该按照权利义务相一致原则、物质奖励与精神鼓励相结合原则构建科学合理的奖惩机制，特别应重视奖励机制对塑造道德人作用的发挥。党内法规的制定者应该构建专门的奖励制度，并用党费设立奖励基金，对模范履行党员义务、合法合理行使权利的党员，不但应给予极高精神鼓励，而且还应给予充分物质奖励，以促使广大党员积极履行义务，合理行使权利，全面落实党的先进性要求。

3.全心全意为人民服务是党内法规应遵循的基本原则。党内法规作为一种自治法与软法，其构成要素包括法律原则、法律规则以及法律概念等三要素。党内法规必须将全心全意为人民服务作为其制定实施的基本原则。理由在于：一是全心全意为人民服务的基本原则是党员先进性要求的高度凝练，只有按照全心全意为人民服务的基本宗旨行事的党员干部才符合党的先进性要求。既然党内法规的根本任务是塑造道德人，就必须将党的宗旨作为其基本原则。二是由党的宗旨的重要性决定的。“看一个党是个什么样的党，一是看它的性质，二是看它的宗旨。性质表明它是什么，宗旨表明它做什么。”[11]党内法规不仅是党的普遍行为规范，而且是党的整体意志的体现，说到底就是要体现党的根本利益，而中国共产党的根本宗旨是全心全意為人民服务，人民群众的根本利益也就是党的根本利益所在。就此而言，宗旨是党的先进性的核心体现，以实现先进性为价值目标的党内法规必然要以全心全意为人民服务作为党内法规的基本原则。

首先，党内法规概念的界定必须遵循全心全意为人民服务的基本原则。一般概念仅具有叙事价值或说明价值，而法律概念具有规范价值。“法律概念是这样一种概念，它把法律调整主体所拟描述或规范对象之特征穷尽列举设定作为基础，并基于某种设想（规范意旨）就其对该对象已被认识之特征加以取舍，并将保留下来之特征设定为充分而且必要。”[12]规范特性使得法律概念具有了价值属性，即法律概念必须为实现一定的目的服务。党内法规的基本原则是全心全意为人民服务，这要求党内法规的概念界定能够有利于实现这一宗旨。其次，法律规则的设计也应以全心全意为人民服务作为根本目标。“法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定。法律规则是构成法律的主要因素。”[13]法律是一种行为规则，指示人们能做什么、该做什么以及不能做什么。法律规则是法律构成要素中的人们行为的直接指南部分。由此可知，法律规则是法律的主要构成要素。法律所确立的基本原则以及所追求的价值目标能否落实，其关键在于法律规则设计是否科学。因此，党内法规的规则必须以落实全心全意为人民服务的宗旨为目标进行设计。只有这样，党内法规的先进性才能得到切实贯彻，党的先进性才能全面实践。

4.建立先进性审查机制。我国目前的党内法规只有违法性审查机制而没有先进性审查机制。违法性审查机制的法理基础在于党内法规的自治性，它无法确保党内法规是否具有先进性，因此不能保证党的先进性得到落实。不违法的党内法规并不一定符合先进性要求，违法的党内法规肯定违背党内法规的先进性要求。党内法规不同于其他社会团体自治规范的本质特征就在于其具有先进性，要确保党内法规的先进性，建立先进性审查机制是重要手段。它不但使党内法规与国家法律的适用范围得以清晰界分，而且可以保证党内法规的违法性机制功能有效发挥。为保证违法性审查和先进性审查工作能够有效协调，两者的审查机构应该统一。先进性审查的标准就是党内法规所制定的党员行为标准要高于普通群众。若党内法规所规定的行为标准低于或等于普通群众的行为标准，则违反了党内法规的先进性要求。违反宪法法律的党内法规无效，而违反先进性要求的党内法规不一定无效，可以暂时不生效力。负责审查的部门可以要求制定主体按照先进性要求对党内法规进一步改进，修改后的党内法规符合先进性要求后才能生效。

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