历史考察视野下行政执法检察监督制度的完善

黎娟+肖巍鹏

摘要：党的十八届四中全会作出了加强行政执法检察监督的重大决策部署。检察机关对行政权的监督将从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政执法监督并举。当前，我国行政执法检察监督制度还存在着一定问题，需要从法律规定、监督方式、工作机制等方面加以完善。

关键词：行政执法 检察监督 制度完善 历史考察

一、行政执法检察监督制度的产生与发展

（一）建国初期：行政执法检察监督制度的初创

早在1949年，新中国成立之初的中央人民政府颁布《中央人民政府组织法》，赋予检察机关对政府机关、公务人员的监督职权。在1951年颁布施行的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》中，规定了最高人民检察署享有的7项职权，其中包括行政执法检察和行政公诉权。1954年《宪法》第81条规定，最高人民檢察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权；同年颁布的《人民检察院组织法》第8条、第9条也作了相同的规定。

根据上述各项法律的规定，可以看出，在建国初期，检察机关对各级国家机关及其工作人员是否依法行政负有监督职责。

（二）文革之后：行政执法检察监督制度的否定

十年动乱后，检察机关得到恢复和重建。1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》，在其第43条规定中，仍沿用1954年《宪法》第81条的表述，继续赋予检察机关行政执法监督权。但是，1982年《宪法》修改了这一表述，其第129条只作了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，这就意味着检察机关不再享有行政执法监督权。同样，这一时期的《人民检察院组织法》也没有对行政执法检察监督制度作出相关规定。

从这一时期的法律规定来看，检察权中是否包涵行政执法监督权并没有得到广泛认同，行政执法行为也就被立法排除在检察机关的监督范围之外。

（三）1989年至今：行政执法检察监督制度的探索

1989年，我国颁布第一部《行政诉讼法》，赋予了检察机关行政诉讼监督权。从此，以行政诉讼监督为主要内容的行政执法检察监督工作逐步开展起来，特别是2010年第二次民行检察工作会议之后，各级检察机关进一步加强对行政诉讼活动的法律监督，为新形势下加强和改进行政执法检察监督积累了有益经验。

除行政诉讼监督外，行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）工作机制也在这一时期相应建立，这对行政执法检察监督制度的发展起到了积极的推动作用。2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”工作机制。之后，在2006年1月，最高人民检察院联合相关部门发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，对“两法衔接”工作机制中案件移送程序进行了完善。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等8个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，就“两法衔接”工作中检察、行政执法、公安、监察等国家机关的职责、程序等内容作了进一步的明确，这标志着“两法衔接”工作进入了一个新的阶段。可以说，在这一时期，随着“两法衔接”工作机制的建立，将行政处罚这一具体行政行为置于检察机关监督范围之内，体现了行政执法检察监督的法治原理与政治价值，其意义远远超越行政处罚的检察监督机制本身的意义。

需要特别指出的是，在这一时期，行政执法检察监督工作不仅在制度建设上具有重大突破，而且在实践中，按照最高人民检察院的部署，一些省（区）检察机关从2012年起相继开展了对行政执法的法律监督试点工作，取得了良好效果。例如，山西省检察机关自2013年5月起在全省范围内开展了为期一年的行政执法检察监督试点工作，截止2013年底，全省检察机关共办理行政执法监督案件562件。与此同时，一些地方检察院与行政机关就加强行政执法监督工作积极进行沟通协调，作出了一些制度性安排。例如，江西省检察院与江西省政府法制办于2015年7月2日联合发文《关于检察机关和政府法制机构加强行政执法监督工作协作配合的若干意见（试行）》，就检察机关开展行政执法监督的重点、原则、方式、与政府法制机构的协调配合、监督结果运用等作出了相应规定。可以说，各地检察机关对行政执法监督的实践探索，不仅将对行政执法行为的监督适用于刑事侦查、行政诉讼之中，而且还适当地扩大到诉讼外的行政执法活动，为行政执法检察监督制度的完善与发展提供了有益的实践经验。

二、当前行政执法检察监督制度存在的问题

（一）法律规定的缺陷

法律规定过于原则。我国检察机关对行政执法行使法律监督权的依据，散见于《宪法》、《人民检察院组织法》等法律中，法条表述较为原则，没有实质性规定，更没有详细具体的制度规范可供司法实践遵照执行。可以说，检察机关对行政权的法律监督仅是停留在宪法层面，法律层面的依据不足特别是对行政执法过程的监督几近空白。

监督依据效力不足。由于现行法律对于检察机关监督行政执法行为的规定过于原则，操作性不强，致使实务中，检察机关督促行政机关履行职责所发出的检察建议多是依据《民事诉讼监督规则（试行）》相关条款，以及与政府或相关行政部门会签的文件。前者有检察机关自我授权之嫌，后者法律效力层次较低。

（二）监督手段的不足

行政执法刑事检察监督范围有限。目前，检察机关对行政执法行为的监督，有刑事检察监督和非刑事检察监督两条路径。而其中的刑事检察监督路径，主要是通过查办行政机关工作人员涉嫌职务犯罪案件来实施，其存在着范围相对较窄的缺陷。这是因为在现实中，毕竟只有极少数的行政违法行为才构成刑事犯罪，而更多的乱作为、不作为等行政违法行为并没有达到需要追究刑事责任的程度。但是，如果对这些一般的行政违法行为不予以监督制约，则不利于法治社会的建设，更有可能使一些苗头性问题最终演变成刑事犯罪。

行政执法非刑事检察监督力度不够。主在表现为：一是检察建议刚性不足。依据现行法律规定，检察机关对于履职中发现的违法行政行为，可以通过向行政机关发出检察建议，督促其履行相关职责或者纠正违法行为，但仅仅依靠检察建议这种柔性的监督方式很难达到有效的监督目的。二是未赋予必要的调查手段。实践中，检察机关调阅行政执法卷宗难的现象还较普遍存在，影响了行政检察监督权的有效行使，尤其是在对发现的行政违法线索进行初步调查核实的过程中，因为没有实施监督的必要手段，所以容易出现相关证据不足导致无法成案等情形。

（三）实践操作的困境

线索来源短缺，成案率低。目前，检察机关受理的行政执法监督案件线索，大多数是在办理案件过程中发现的，案件线索数量少，这就使得行政机关在行政执法领域各个环节内可能存在的违法行政行为并不能受到全面的监督。另外，目前“两法衔接”工作机制虽然在许多行政执法部门、公安机关、检察机关之间得以建立，但在实践中，行政执法机关的执法信息仍无法及时传递给检察机关，导致监督机制运行不畅，检察机关的监督效能也就得不到充分发挥。

工作方式难转变，未形成综合效能。目前，虽然行政执法检察监督的非刑事路径有多种，但实践中检察机关普遍推广的行政执法检察监督方式，主要是督促履职。全国民行检察工作会议之后，督促履职的范围有所扩大，开展的力度也有所强化，但不可忽视的是，这种监督方式仅限于对行政机关不履行或怠于履行职责的情形进行监督，没有对办案中发现的行政违法行为进行全面监督，没有形成完善的法律监督体系。

三、行政执法检察监督制度的完善建议

（一）完善《人民检察院组织法》

鉴于当前行政执法检察监督制度的法律规定过于原则、监督依据效力不足，有必要在《人民检察院组织法》中对该制度予以清晰规定。可以说，修改完善《人民检察院组织法》是构建我国行政执法检察监督制度的法律基础。目前，全国人大常委会已启动《人民检察院组织法》修订程序，检察机关有必要利用这一契机，在组织法中明确检察机关监督行政执法的职权、行使权力的程序以及相关的权利救济等内容。

（二）完善行政执法检察监督手段

一是探索建立行政公益诉讼制度。赋予检察机关行政公益诉讼权，使之成为行政执法检察监督的重要手段，既符合公权力互相制衡的法治原理，也可以充分发挥法律监督权对行政执行权的制约作用，有效地纠正行政机关的违法行为。全国人大常委会通过相关决定，授权检察机关在部分省（区、市）、部分行政执法领域开展提起公益诉讼试点。可以预见，随着该项改革试点工作的深入推进，行政机关因乱作为、不作为等违法行为而成为诉讼被告的风险将明显加大，这对行政机关具有较大的震摄作用，有利于促进其自觉依法行政与严格执法。

二是完善检察建议制度。一方面，检察机关不仅要对履职中发现的行政违法行为发出督促纠正的建议；另一方面，还应对履职中发现的行政机关在制度与管理上存在的问题或漏洞提出建议，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤。同时，鉴于检察建议是一种柔性监督方式，为落实检察建议，应建立完善检察建议跟踪制度，促进行政机关按照检察建议要求对行政违法行为与管理漏洞进行整改，增进检察建议的权威性。

三是赋予检察机关对行政违法行为的调查权。赋予检察机关对行政执法行为的调查权，是强化行政执法检察监督的重要措施。检察机关可以通过询问当事人、相关证人，扣押有关书证、物证，以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据，并依托上述调查，作出相应的监督决定。

（三）完善行政执法检察监督工作机制

一是整合内部资源，构建行政执法检察监督大格局。鉴于行政执法检察监督有刑事、非刑事两种路径，而刑事路径监督范围有限，检察机关应当以非刑事的行政执法检察监督手段为主，进一步完善检察办案信息共亨、线索移送等工作机制，形成以民行部门为主导、相關职能部门积极协作配合的行政执法检察监督工作大格局，增强行政执法检察监督的合力。

二是加强外部联系沟通，破解案源瓶颈难题。检察机关要充分发挥派驻检察室密切联系基层组织、人民群众的功能作用，挖掘行政执法检察监督线索。加强与律师、法律顾问等法律工作者的联系，获取相关案件线索。加强职业敏感性，学会从舆论热点中发现线索。

三是组合运用监督手段，形成监督综合效能。针对当前行政执法检察监督未形成监督综合效能的缺陷，检察机关有必要丰富和创新监督方式，把好行政执法的事前、事中、事后监督关口：1.通过举办法律培训班、开展警示教育、向行政执法部门提供法律咨询等方式，提高行政执法人员的执法水平和廉政意识。2.通过参照检察机关参与重大安全事故调查的工作模式，对重大行政执法案件进行适时介入，以最大限度减少或杜绝行政违法行为的发生。3.通过向相关行政机关发送检察建议书的方式，对行政违法行为提出处理意见，或者对发现的行政管理漏洞提出完善建议，把好事后监督关口。