特别策划之一北京法院司法改革的破局元年

刘白露

特别策划之一北京法院司法改革的破局元年

刘白露

编者按：2016年1月5日，中央审批通过《北京市司法体制改革试点工作方案》。同年2月19日，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱到北京市高级法院调研，提出希望北京“努力成为全国司法体制改革的领头羊”。同年3月10日，市委政法委召开全市司法体制改革工作动员部署会。3月14日，北京市高级法院杨万明院长全面部署司法改革工作，四项基础性改革在全市法院全面推开。破局周年，改革正酣，撷取一二，以馈读者。

多元化解：社会综合治理创新的司法担当

“坐过飞机吧？知道飞机什么时候最危险吗？”

“知道，降落的时候。”

“是啊，你坐飞机回北京也可能在这条跑道上降落，要是知道跑道不太安全的话你怎么想？”

2016年初春，北京市顺义区天竺镇薛家庄村委会门外，北京市顺义区法院天竺法庭的法官王竞隆与该村村民李大发从村委会走出来，并排站着，看着远处一架划出优美下降弧线的飞机，王法官问，李大发答。

李大发18年前承包了村里的土地，种了6000多棵树。这些树刚好就在后来新建的首都机场T3航站楼36L跑道的西侧围墙外。在36L跑道降落的飞机，受这些树影响，下降时信号会发生抖动，严重威胁飞行安全。

早在2011年，首都机场就多次找到李大发他们协商，建议将这些树无条件伐移，而李大发他们要求给予一定补偿，双方迟迟不能达成一致。2016年1月，顺义区政府组织有关部门召开了协调会，在协调会上有部门领导提出，建议邀请顺义区法院借助多元化解工作试试看。

时任天竺法庭庭长的付全立应邀开始参与这起纠纷的诉前调解。几轮调解下来，付庭长发现了双方矛盾的根源，就在伐移树木产生的补偿款上。为了打破僵局，付庭长先做首都机场的工作：“航空安全涉及公共利益，但村民的树木作为合法私有财产同样受法律保护。趁现在还没有造成不可挽回的损失，给村民一定的补偿就把问题解决了。”

首都机场同意，调解基础具备，付庭长又去做村民们的工作，但双方对补偿款的数额争执不下。眼看着飞机下降信号受到干扰的36L跑道仍考验着机长们的驾驶技术，大家心急如焚。这时付庭长转换思路，建议双方共同协商选定一家中立的评估机构对涉案树木价值进行评估，双方在付庭长建议下终于签下了协议。就在这时，李大发担心自己会因为中立机构的评估价值太低而吃亏，突然反悔，被首都机场一纸诉状诉至法院。

案件受理第二天，付庭长组织召开法官会议讨论案件情况，大家一致认为案件仍然可以调解。考虑到李大发和其他几个村民多次反复，承办法官决定找村民们所在的薛家庄村的村委会帮帮忙。

村委会的调解员一介入，问题就变得容易了很多。按照法官的建议，李大发的树最多，做通他的工作是解决纠纷的突破口。调解员当天就找到李大发在村里关系不错的亲戚朋友对李大发进行劝说。同时，法院也通过有关部门就树木价格咨询了专家，并通过村委会将咨询结果及时告诉了李大发。“我不重新评估了，虽然我对评估报告有些地方不满意，但这么多飞机，那么多人，我也不争了。”李大发很快在调解笔录上签了字，其他村民看他签了字，也都跟着签了字，调解书终于盖上了章。

从法院正式受理案件到调解书生效，用了6天时间。一个月后，33247颗树全部伐移，36L跑道不再成为飞行员的 “技术难题”。

像薛家庄村委会这种配合法院开展多元化解工作的，在北京市顺义区还有很多。2016年，顺义区法院积极协调，将多元化解工作纳入顺义区“十三五规划”，在全区重点镇村设立法官工作站，将基层组织、工会、妇联等先后加入多元化解工作平台，628个人民调解组织得到充分动员，5000多名人民调解员实现工作上与法官紧密对接，很多百姓有了纠纷不出村镇就能化解。与此同时，顺义区法院在立案阶段全方位开展诉调对接，通过设立专门速裁团队，负责简单案件的导出、调解和裁判，实现案件繁简分流，全网式立体化纠纷解决体系创出了顺义品牌。2016年，在多元化解工作助力下，顺义区法院民商事纠纷下降15.5%。

“建立完善多元化纠纷解决机制，是实现中央战略部署、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措，是实现社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。要将多元化纠纷解决工作提高到增强社会综合治理能力的高度加以重视和推进。”在2016年12月9日召开的北京法院诉调对接工作座谈会上，杨万明院长提出，要站在社会治理现代化的高度认识多元化纠纷解决机制的作用。

杨院长提到的，也正是北京法院面对的困局。长久以来，法院是社会公平正义的最后一道防线，然而近年来，法院却容易成为矛盾纠纷的第一道关口，很多不必要通过诉讼途径解决的纠纷大量涌入法院，不断加剧案多人少的工作困境。2015年5月4日立案登记制实施后，全市法院收结案数量达到历史新高，全年收案601849件，同比上升29.4%。2016年全市法院收案651614件，同比上升8.3%。如何通过多元化解工作在一定程度上缓解法院长期存在的案多人少的困局？如何让司法资源实现有效利用进而让司法职能回归到本位？这既需要社会方方面面的共识和合力，也需要法官自身和外部社会对法官工作业绩进行重新考量和评价，在观念上，实现对后者的认同甚至难于前者。

作为十八届四中全会提出的重要司法改革任务，多元化纠纷解决机制在北京市多家法院很早就开始试水探索。北京市西城区法院地处北京核心区，区域内社会组织成熟活跃，西城区法院先后与辖区内70多家调解组织建立对接，多元化解机制涵盖了金融、医疗、物业、互联网等多个领域，人民调解、行政调解、行业调解相配合的诉调对接工作机制成效明显。西城区法院、顺义区法院、昌平区法院先后被确定为全国和北京市的改革示范法院，其他法院紧跟其后，2016年全市法院通过多元纠纷解决机制导出纠纷68763件，调解成功19046件，有效分流化解了一批案件。简单纠纷化解在诉讼前端，法官在后端集中审理疑难、复杂、新类型案件，并通过确立规则引导矛盾纠纷在诉讼程序外解决的工作格局正在形成。

法官员额制：让高素质法官脱颖而出

2016年5月9日，在北京市首批员额法官公示的名单里，郭威找到了自己的名字，她入额了。“说实话心里真没底儿，不知道西城区法院有多少员额，自己能不能入得了。”2016年，是郭威从中国政法大学研究生毕业后进入西城区法院工作的第7个年头，在看到《北京市法院法官首批入额工作实施方案》后的第一时间，郭威就赶紧打印复习材料，开始考前突击。

按照方案要求，院庭长、审委会委员、员额岗位的审判员和离开员额岗位不满3年的审判员，通过考核与考察相结合的方式入额。而对于像郭威这样的助理审判员和离开员额岗位3年以上的审判员，需要增加考试环节。

报名考试的时候，郭威在西城区法院未成年人审判庭，按照西城区法院27.3%的首批入额比例，郭威认真填写好了包括审判业绩、调研宣传、裁判文书获奖情况等一沓资格审查表后，决定选择报员额岗位相对较多的民三庭。当然，民三庭的案子也很多。

4月23日，是个周六，郭威和全市法院988名同事一起走进考场。考题有些陌生，但考场很熟悉，就设在北京北三环蓟门桥下的中国政法大学研究生院。“七年前我从这里走出来，又回到这里，回到开始的地方，走一段继续向前的路，那种感觉真的很奇妙。”说到这儿的时候，郭威明亮的眼睛深处掠过一丝激动的亮光。半个月后,成绩出来了，郭威进入了考核考察范围，开始等待院里接下来的安排。

考核考察不仅是在考验入额法官，其实同样接受考验的，是法院相关综合部门的同志。“我们要把最优秀的法官选出来进入员额，所以工作必须细之又细。”西城区法院政治处副主任、干部管理部主任王玲在考核工作培训会上对所有参与这项工作的同志们说。为了让每一名准入额法官得到全方位科学客观的考核评价，当时，西城区法院从综合部门抽调了十几名工作能力突出的同志一起参与考核考察工作。每名同志手里都会拿到对口负责庭室各位报名法官的详细资料，带着资料去找庭长和法官一个个了解情况，全面了解报名人员的审判能力、协调能力等等各方面情况，做好详细记录后，与干部管理部门掌握的情况进行汇总，一并列席专题党组会，并在党组会上就每个人的情况进行介绍，接受询问，最后经党组研究通过名单。

那段日子是王玲主任进入法院工作十几年来最忙的日子，两岁的孩子顾不上管，住在单位边儿上的她，竟连着好几天和孩子说不上话。院里有同事开玩笑说：“这是一帮自己入不了额，却要拼命帮助别人入额的人。”大家听了哈哈一笑，工作太忙，还真没顾上想这事儿。

经过了第一轮的考试考核之后，郭威要等待北京市法官、检察官遴选委员会的审议。为了最大限度地坚持客观、中立、透明，遴选委员会除了由相关部门负责同志担任专门委员外，面向首都法学法律界择优聘任了包括律师代表在内的7位专家。审议中，全体委员以法院为单位逐一审议拟入额人选。

名单经过法官遴选委员会审议后，提请北京市高级法院党组最后通过公布，郭威正式成为首批员额法官，与西城区法院首批138名法官一起，面对国旗庄严宣誓。6月7日，她到民三庭报到，随即就接到100件案子。民三庭主要负责审理民间借贷案件，郭威之前从没接触过这类案子，她趁着孩子跟着老人回东北老家避暑，每天下班后把自己关在办公室，一本本翻阅案卷了解案情，逐渐掌握这类案件的特点和审理规律。一个月后开始进入状态，到2016年年底她一共结案161件，完成了院里定的员额法官结案任务。12月31日，2016年最后一个工作日，郭威发了一条微信消息到朋友圈，开心地晒出了审判系统里自己入额7个月的“战绩”。

其实在拿到北京市法院法官首批入额员额分配表时，各法院领导就意识到，这项工作不好做。因为员额比例要按照向基层倾斜、向办案多的法院倾斜的原则进行分配，有的法院首批员额比例仅为21.5%，有的法院首批员额只占到实有法官数的30%。而且员额法官要核定相应的办案数量，可是那些因为各种原因离开审判岗位、但为法院辛勤工作几十年的老同志怎么办？那些刚刚接手办案，开始沉浸在享受法官职业所带来的价值认同和归属感中的年轻同志怎么办？那些同样努力尽职却因为工作需要在法院综合行政部门默默工作的同志怎么办？怎样才能做到让老同志安心，让年轻同志看到希望？一轮轮的宣讲和动员在全市法院各个层面紧锣密鼓地展开。

谁做员额法官？谁做员外郎？越是在这样艰难的时候，越考验大家的认识水平和思想境界。司法改革是一场深刻的自我革命，在这场顺应时代要求的历史变革面前，个人利益要服从改革全局。

首批法官入额，在平稳中顺利度过。二批法官入额，同样平稳。经过两批法官入额后，北京法院员额法官总数达到2636人，比员额制前全市法院法官总数4203人相比，少了1567人，其中包括262名法院领导干部未入法官员额。进入员额的2636名法官平均年龄40.6岁，比改革前提高了0.6岁，担任法官职务的时间平均为11.9年，比改革前提高了1年，研究生以上学历占比63.5%，比改革前提高了4.5个百分点。

司法责任制：用权力清单牵住改革牛鼻子

员额法官的选任迈出了关键的一步，但同时，也开启了司法责任制落实的新征程。如何真正实现“审理者裁判，裁判者负责”，让法官能够安心“坐堂问案”“拍板定案”，取决于一系列工作的落实和开展。

为了明确各类审判责任制主体的具体权责，北京市高级法院第一时间制定了《关于完善审判责任制的实施办法》及院庭长办案、院庭长审判管理监督权责清单、审委会工作规则、专业法官会议工作规则4个配套文件，推动全市法院按照新的审判权运行模式办案并承担审判责任。

2016年7月18日，北京市高级法院经过人员配比测算，面向社会公开招聘1458名聘用制审判辅助人员。两周后，全市23家法院的23个考点同步开考，报名并通过资格审查总人数6978人，总体报名比例为4.79：1，是北京市法院历年招聘工作统一考试规模最大的一次。9月，全市法院900名聘用制审判辅助人员正式入职，经过紧张的岗前培训，这些辅助人员很快被安排到各个审判团队中，承担相应的工作职责，边干边学。

这时，摆在面前的新问题是，如何通过合理分配现有审判资源，让改革真正释放红利？在2017年2月23日召开的北京法院司法体制改革工作新闻发布会上，北京市第二中级法院王金山副院长向新闻媒体介绍了“审权事权双模运行”的新型审判团队组建情况。

按照北京法院以往的工作模式，大多都是一名法官配一名书记员。但在强化对司法人员进行分类管理的司法改革后，各类司法人员需要明确各自职责，法官需要从各种事务性工作中解放出来，专心办案，让法官更像法官。

自2016年10月起，北京市第二中级法院结合各审判业务庭的人员配比情况，开始在全院范围内组建新型审判团队。该法院全院184名员额法官，286名审判辅助人员，根据各自情况，在16个业务庭组建了44个相对固定的审判团队。每个团队以3~5名员额法官为核心，配备一定数量的法官助理和书记员，由副庭长或资深法官牵头负责团队审判管理和行政事务。审理案件时，团队内的员额法官依次轮转组成合议庭负责案件审理。

新的审判团队组建后，该法院给各类人员制定了“职责清单”，明确法官10项职责、法官助理14项职责和书记员的13项职责，确保每个团队角色都明白自己应该做什么、怎么做。“副庭长在新团队运行后主要职责是办案，精力一下子从过去行政管理为主转移到了案件审理上，自己现在每月平均结案20余件。” 行政庭严勇副庭长在接受媒体采访时这样说。

实际上，新型审判团队的组建绝不是简单的排列组合，不仅需要对各审判业务庭的人员和案件情况进行认真调研，并持续跟踪动态变化，以便对人案配比进行实时调整。更需要在团队组建过程中考量“人”的因素，确保团队发挥最大合力。

北京市西城区法院金融街法庭庭长刘建勋对此很有体会：“在主审法官的选择上，要综合考虑审判能力和管理能力，特别是人际协调能力、人力资源与审判任务的调度匹配能力等。主审法官作为团队的带领者，不仅要具有高智商、还要具备高情商和一定的人格魅力，能成为团队内部能力建设的标杆。”金融街法庭作为西城区法院的改革试点庭室，很早就开始了审判团队组建的探索，对每一个审判团队，作为庭长，刘建勋都要综合考虑团队成员在能力、年龄、职级上的合理差别，以便在团队内部可以实现递进式学习和成长梯次。甚至考虑到了不同成员的性格、家庭负担情况等等，以便能在团队组建上实现最优组合。

除此之外，金融街法庭还探索出一套模块化审判工作标准。针对审判流程中的送达、谈话、保全、证据交换等等具体环节，一一制定操作手册，列明具体的操作标准。负责事务性工作的法官助理拿到这样的标准，就知道在每一个案件审理阶段该干什么、怎么干。为了避免同庭不同判，金融街法庭还针对每类案由梳理事实认定清单，让案件承办法官在法庭调查阶段有针对性地开展事实调查。刘建勋庭长带头写了一套统一裁判标准，对庭里所承办案件的每一类案由固定裁判思路，被称为金融街法庭的办案小红书。在模块化审判工作标准的统一规范下，金融街法庭2016年案件发改率仅为0.04%。

法官会议：靠凝聚法官智慧办好案件

法官员额制和审判团队的组建效果，归根到底，要通过案件审理的质量、效率和效果来检验。在强调院庭长规范行使审判监督管理权的审判权运行模式下，要进行怎样的制度重构才能实现司法责任制的有效落实？

对于这个问题，在去年年底最高法院召开的司法责任制改革督查推进会上，北京市第三中级法院索宏钢院长介绍了落实司法责任制的重要配套机制，即凝聚法官智慧的法官会议制度。2016年3月14日，《北京市第三中级人民法院民商事法官会议工作规则》与全面部署司法改革任务同步出台，将法官会议分为审判庭法官会议、审判业务口专业法官会议和跨审判领域的联席法官会议3个层级。对于各级法官会议的参加人员、召开程序、议事范围、规则都作了明确规定。

2016年，该法院共召开审判庭法官会议255次，审判业务口专业法官会议51次，联席法官会议1次。经过法官会议重重过滤，不仅有利于统一裁判尺度，规范院庭长行权，同时还对审委会讨论案件起到了过滤作用，除了法律规定的情形外，2016年，北京市第三中级法院民商事领域没有一起案件提交到审判委员会讨论，这也为审判委员会自身改革创造了条件。

此外，根据法官会议纪要，该法院整理出刑事发改案件中10类程序问题，归纳编辑了27类50万字的民商事类型化案件审判指引，编辑了近300个典型案例，供该法院和其辖区法院适用参考。

作为北京市第三中级法院民商口专业法官会议秘书的张雅霖，是一名入职时间不长的书记员，担任专业法官会议秘书一年多来，她说自己最大的感受是，法官会议对年轻法官的成长确实很有帮助。她一次次真实感受到，有许多案件特别是在一些分家析产类的家事案件中，经过法官会议形成的意见，会因为汇聚了经验较为丰富的资深法官智慧而最终使原本分歧较大的案件达成统一。每周四下午，她都会提前准备好提交法官会议的材料，早早带到会议室，认真给自己“充电”。

院庭长办案：让审判权实现有效回归

北京市第四中级法院是按照党的十八届四中全会关于“探索设立跨行政区划的人民法院”要求设立的整建制改革试点法院。按照跨行政区划法院的职能定位，该法院管辖案件大多为疑难复杂和新类型案件。因此，在建院之初，北京市第四中级法院就一直积极推进院庭长办案机制建设。

在该法院院长吴在存看来，院庭长作为资深法官，相较普通法官而言，审判经验、法律熟知程度都要更高，理应发挥示范作用，带头审理疑难复杂案件。同时，由院庭长直接行使审判权，也是改变院庭长行权方式的一个重要方面。吴院长说到做到，带头落实制度，建院以来频频听审敲槌，他承办的多起案件引起媒体关注。

2016年3月31日，吴院长审理了一起村民告区长的行政案件。原告东福和邓希明都是北京市通州区西小马庄村村民，去年6月30日，他们通过中国邮政EMS的方式向西小马庄村民委员会提出公开村集体土地征收、征用情况等25项村务信息的申请，村委会没有回复。8月4日，他们再次提出村务公开申请，村委会依然没回复。8月25日，两人向北京市通州区提出了《要求区政府责令村务公开申请书》，没有得到区政府的回应。他们认为区政府的行为构成行政不作为，故起诉至法院。

吴院长是这起案件的审判长，北京市通州区区长岳鹏和两名工作人员一起如期应诉坐在被告席上，庭审全程进行了两个小时。在出庭应诉之前，岳鹏区长在庭前认真做了功课，向相关单位和个人了解了案件、案由以及当事人的请求，又和区政府法制部门沟通，了解政府履职过程中是否有瑕疵。

受院长开庭审理“民告官”案件释放信号的影响，北京市第四中级法院收案占全院近40%的行政案件中，2016年全年庭审实现了行政机关人员出庭率100%，全市16区政府负责人出庭应诉率100%。

对院庭长办案的要求绝不是走过场，走形式。改革方案对院庭长办案任务进行了明确要求，2016年全市各级法院院庭长共计办案138773件，同比增长52.2%，占结案总数的21.2%。

在今年开年召开的北京法院院长会议上，北京市高级法院杨万明院长明确指出，院庭长既是领导干部，也是各级人大选举和任命的法官，承担办案任务责无旁贷。院庭长不办案，既是失职，也不利于履行监督管理职责。要建立领导干部入额后办案的刚性约束机制对领导干部办案情况定期通报，纳入年终个人绩效考核。

刑事速裁：实现对轻微刑事案件的分流和提速

如果说四项基础性改革是通过理顺制约审判工作的体制机制障碍进而更好地发挥司法审判职能作用，那么以北京市海淀区法院为样本的刑事全流程速裁改革则促进了司法资源的合理配置，实现了认罪轻罪案件与一般刑事案件的合理分流。

自2015年5月起，海淀区法院就积极牵头，争取海淀区委政法委的支持，在上级单位主导下，公检法司齐联动，探索全流程速裁改革。海淀区法院副院长范君认为，快速办理在押人员的轻微刑事案件，关乎人权，是海淀区速裁程序改革试点的首选方向。但如果只靠法院一家搞速裁，还是无法摆脱“轻微刑事案件审前羁押时间主导判决结果”的情况，并没有真正保障在押人员的权利。因此，刑事速裁应该从侦查阶段就提前启动，实现“全程提速”。为此，范君院长没少到各相关部门沟通协调。

全流程速裁模式启动后，海淀区公检法司四机关集中办公，建立了“3+2+2”的速裁办公区，既能有效压缩案件流转的在途时间，又方便办案人员互相沟通，迅速推进案件流转。对于公安机关启动速裁程序的案件，检察院可以提前介入侦查活动进行法律监督，律师全程法律帮助并参与量刑协商，值班法官第一时间审理速裁案件，被告人的审前羁押时间大大缩短，能够得到及时审判。

2017年2月19日，犯罪嫌疑人刘某被公安机关传唤到案，因为案件事实清楚，刘某承认实施了盗窃行为。征得刘某同意后，公安机关决定启用速裁程序，并为他指定了法律援助律师。与此同时，律师到办案中心为刘某提供了法律帮助，检察院也派驻检察官提前介入侦查活动。第二天，公安机关把案件移送给检察院的办案人员，第三天一早，检察官对刘某进行了正式讯问，并随即提起公诉将案件移送到法院。当天中午，值班法官在速裁法庭开庭审理了案件并当庭宣判，整个刑事诉讼流程走完只用了42个小时。

自2015年5月1日试点以来，截至2016年底，海淀区法院适用速裁程序审结案件1100余件，被告人在押案件的诉讼全程平均用时37天，审前羁押时间平均减少3个月，轻刑比例明显提高。

在海淀区法院刑事审判一庭庭长游涛看来，被告人审前羁押时间的大幅缩短，降低了法院因审前羁押时间过长导致的量刑偏重概率，使被告人获得较轻刑罚处罚，令其亲身感受到司法公正的及时性。

在推进司法改革的过程中，改革内容千头万绪，调整涉及方方面面。其中，人民陪审员改革和司法公开也是其中的两个缩影。

2015年9月24日下午，北京市东城区法院举行了该法院新一届人民陪审员任命宣誓大会, 468名人民陪审员在院长赵军的领誓下，面对国旗庄严宣誓：“我是中华人民共和国人民陪审员，我宣誓：忠于国家，忠于人民，忠于宪法和法律，依法参加审判活动，忠实履行陪审职责，廉洁诚信，秉公判断，维护社会公平正义！”这是人民陪审员制度改革启动后，全市首次举办人民陪审员宣誓活动。

按照人民陪审员制度改革试点方案要求，基层和中级人民法院每5年从符合条件的当地选民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。北京法院不断深化该项制度改革，不少法院实现了随机选择陪审员参审，对重大案件探索组建由2~4名人民陪审员参加的五人合议庭、七人合议庭。

在司法公开方面，北京市三级法院实现了司法裁判文书上网，2016年全年上网公开裁判文书63万余份，公开审判流程信息、执行信息308万项，全面推开诉讼档案互联网查阅。开通“12368”人工语音诉讼服务平台、开通微信公众账号以及微博庭审直播等多种形式，及时向当事人、律师以及公众公开司法流程、接受社会监督、普及法律知识。

2016年是北京法院全面推进司法改革元年，除了四项基础性改革全面落地外，其他各项改革任务也都多点开花，亮点频现，展现出北京法院司法改革的责任和担当。

改革换来气象新，局已破，路坦荡。