自然保护区管理有多少尴尬？

□ 盛世海

自然保护区管理有多少尴尬？

□ 盛世海

现行自然保护区条例和配套补充的系列文件，在很大程度上已经不能适应自然保护区研究、保护、管理和开发利用的制度保障需求，保护工作经常遇到法律失效和失灵的尴尬。

一是自然保护区内违法违规现象比较普遍。环境保护部南京环科所2016年对卫片数据分析的结果显示，在407个国家级自然保护区中，405个存在人类活动现象，人类活动斑块总面积为242.43万公顷，占国家级自然保护区总面积的2.58%。从第一批中央环保督察公布的反馈情况来看，自然保护区违法违规问题不仅仅是甘肃省独有的问题，内蒙古、黑龙江、宁夏等多个省区相当数量的省级以上自然保护区内普遍存在数量多、规模大、范围广的农业开发整治、矿产探采、旅游开发等违法违规开发建设问题。

二是监管执法主体监管不到位、执法不严的问题比较突出。自然保护区条例要求有关主管部门成立自然保护区管理机构对自然保护区进行管理，但在实际执行过程中，无论是国家级还是省级以下的自然保护区，保护区管理机构一般由各级政府设立，大部分为市县地方政府直属机构，有的国家级自然保护区甚至由县政府部门的内设机构代管。

在实际的职能履行过程中，由于“官帽子”和“钱袋子”都是由地方政府管理，在经济发展和自然保护区保护的博弈过程中，地方政府经常会给保护区管理部门施以压力。大部分的保护区管理机构未设置公安派出机构，无法进行执法，对很多违法违规问题难以监管；而地方各级环保部门虽然被授权可以对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查，但在实际的操作过程中，由于隶属关系不同和职务层级的差别，市县两级环保部门甚至很难进入自然保护区。当然，由于松散管理以及在一些具体问题上要求不明确、可操作性差等原因，部分自然保护区管理机构和地方环保部门对违法违规问题不按要求进行监管和执法的问题也比较突出。

三是自然保护区权利人身份不明确，地权林权不清晰。对自然保护区的权利人身份、主管部门的权责，权利受损如何维权等问题未进行明确，这就导致自然保护区在管理上比较松散，无权利人对权利受损进行维权，各类违法违规问题更是无法杜绝。

四是条例与其他法律衔接不畅的问题比较普遍。部分行业的法律对保护区内规划项目的审批实施有着严格的要求，但由于条例位阶相对较低，有的法律、部门规章等对自然保护区的保护未提及，致使其他部门尤其是规划、项目的审批部门，对其认识不到位，在审批过程中容易忽略。

五是法律的规范性不足，违法责任和违法成本太低。条例制定和实施于上世纪90年代，当年所规定的违法责任和违法成本相对违法行为已经太低，无法对违法行为进行有效引导和规范。条例第四章法律责任部分中，部分违法行为无配套的罚则，有的罚则仅仅是恢复原状，罚款最多不到1万元人民币，对违法者基本无能力约束，很难强制实施。