英国大学参与区域经济社会发展的政策研究

摘 要：20世纪末以来，英国政府鼓励大学积极参与区域经济社会发展。文章从国家法律法规政策支持、国家激励政策工具、地方法律法规政策影响、区域性经济伙伴关系确立和大学创业项目启动等方面，对英国大学参与区域经济社会发展的政策进行解读，以期对我国大学参与区域发展的政策制定提供借鉴和参考。

关键词：高等教育 大学 区域经济社会发展 区域发展 政策

中图分类号：F114.4；G64 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-090-02

英国大学历史悠久，牛津大学、剑桥大学等古典大学创建于中世纪，享誉世界。19世纪中期诞生了以工业革命所带来的社会变革为背景的区域性城市大学，为区域经济社会发展做出了卓越贡献。20世纪末期，随着英国地方自治权改革的新进展，大学在服务区域发展方面又有了新的更加深刻的发展变革。大学在提高劳动者素质、提升区域创新能力、促进区域产业升级等方面发挥着越来越重要的不可替代的作用，成为实现区域发展目标和社会经济繁荣的最重要载体之一。

从英国政府促进大学、区域协同创新和贡献区域发展的政策工具看，主要包括强制性工具和激励性工具两种。在英国，大学是高度独立的自治实体，根据皇家章程或法律予以创建，绝大多数是政府半资助支持模式。1992年《继续与高等教育法案》授权所有技术学院升格为大学。截至2013年，英国共有280所高等教育机构，英国分层高等教育体制包括115所大学、165所学院。24所传统研究型大學组成了罗素集团，包括如牛津大学、剑桥大学、帝国学院、伦敦大学学院等世界著名大学。其他类别多是20世纪60年代创建的研究型大学。1992年后新创建的应用技术大学，主要是在地方政府控制下的科技专科学校和学院基础上兴办而成。{1}目前英国已形成包括综合性大学和应用技术大学等多种形式的高等教育体系。众多与区域发展互动协作的大学，当地招生数量也大幅增加，从而推动了英国多层次区域协同创新的各类大学模式的崛起。

一、国家法律法规政策支持

英国是欧洲第一个制定国家大学商业化政策的国家，推动了高等教育机构追求“创业型大学模式”活动。高等教育机构赋予了研究者承担其科研成果开发责任和向产业界提供支持的充分机会和范围。

自20世纪90年代后期以来，英国政府颁布了多个大学参与区域发展的重要文件，制定了大学与区域经济社会互动发展的政策措施。比如，1992年英国议会通过的《继续教育和高等教育法案》，该法案将所有符合条件的应用技术学院全部升格为应用技术大学，在参与区域发展及项目融资方面享有与综合性大学同等的地位。应用技术大学不仅为区域经济社会发展提供了应用技术型人才保障，而且有力地支撑了区域乃至国家产业结构的调整和升级。产业结构的调整升级必然通过人才就业结构的变化推动大学专业设置结构和人才培养方案的变革，从而大学与区域发展之间形成较为良性的循环促进。特别是，英国政府于1997年颁布的《学习社会中的高等教育》文件，这是一份具有综合性和影响力的高等教育政策文件，为英国高等教育的发展趋向指明了方向。该文件着重强调高等教育与区域发展的互动依赖关系，并提出设立互动发展专项资金、大学选派精英代表到区域机构挂职交流、密切产学研协作关系等诸多互动发展的政策建议。

21世纪初，英国政府还颁布了《变革中人的机遇——企业、技能与创新》和《高等教育的未来》白皮书。白皮书鼓励企业参与大学新技术研究开发和创新，政府支持创立“区域性科研创新基金”，并通过“区域发展署”支持区域性产业研发中心。{2}《高等教育的未来》强调知识经济时代，区域经济的竞争力和民众生活质量的提高都依赖于知识生产及科研成果在大学与区域发展互动中的及时分享和消化应用。

二、国家激励政策工具

20世纪90年代中期以来，英国政府一方面大幅度提高大学研究开发经费的投入，另一方面制定并实施一系列重要的推动技术创新的计划、政策与措施，支持大学科研界与区域产业界的协作，鼓励高等教育科研机构与区域产业部门的合作，推动科研创新成果及时转化与产业化，逐步形成“产、学、研”区域协同创新的良性循环机制。比如，1993年英国颁布的科技政策白皮书《发掘我们的潜力：科学、工程和技术的战略》，提出了新的科技发展战略，并强调发展科学事业是英国经济振兴的关键。而推动大学学术界、科研机构与区域产业界、商业部门的协同创新是促进科技与经济互动发展的重要途径。英国向大学第三渠道活动提供资助类型包括：英国七个研究委员会提供的非空间性科研资助；商业化成果专设资助项目；区域协同资助。2009年，政府出台了《更高志向：知识经济中大学未来》政策报告，勾画了高等教育未来发展框架，明确了大学在确保区域经济社会长期繁荣中的核心角色，报告强调科研、技能和拓宽入学机会等的重要意义。2013年《大学与增长智慧评论》报告建议：政府应加强激励措施，鼓励大学最大限度地参与日益重要的第三使命，大学应该将促进经济增长和社会发展作为核心战略目标。高等教育创新基金项目（HEIF）为大学支持其开展区域知识转移和协同创新提供必要的财政支持，在HEIF框架下成立了强调学术创业的“科学创业中心”和强调协同创新的“大学创新中心”。在HEIF项目拓展和发展过程中，其取向更趋于商业化和全纳性。HEIF3将最大资助更倾向于提供给非研究型大学部门，而非以研究取向的精英化的罗素集团。HEIF4则重新平衡区域大学的资金分配，实现了高等教育机构之间的资金分配差距均衡化。HEFCE包括130所高校，主要战略是根据高等教育机构和区域发展的多样性，针对性地支持区域创新组织与高等教育机构之间的协同创新关系。其他支持大学与区域产业协同创新关系的项目还有区域高等教育协会，该协会旨在激励“区域创新系统大学模式”和“参与型大学模式”活动。HEFCE2向英格兰9个区域协会提供资金，以增强高等教育机构在区域创新中的角色，协会特别强调培育高等教育机构之间的协同联盟，建立高等教育与区域其他利益相关者之间的协同战略伙伴。{3}英国战略性资金重点支持数字经济、卫生和生物科学、先进制造技术、低碳经济、光电、印刷技术和先进材料等优先领域和优势学科。

在中央政府财政资金支持下，大学还与区域城市合作。2005年启动的“科学城”计划，有6座城市被认定为“科学城”，目的就是充分利用高等教育机构科研优势和区域经济自身的创业动力，增强公共参与科学的能力。

三、地方法律法规政策影响

20世纪末威尔士拥有教育自治权后，开始着手修订适合于本区域发展的高等教育政策。先是尝试性出台了《高等教育琼斯评估报告》，经过一段时期的实践验证，英国威尔士地方政府于2009年正式颁布《21世纪威尔士高等教育战略规划》。该战略规划强调高等教育在区域经济社会发展的重要责任，而且承担起区域发展的重担亦是高等教育政策制定的出发点和基础。高等教育机构参与区域发展的机制中应该更加重视区域优先事项的处理，通过全方位协作互动发挥出区域重点领域的优势，以提升区域发展竞争力。该战略规划还注重激励创新的环境建设，提高有关学术研究、科研专利转让、知识产权转化等方面的研究基地建设。{4}鼓励大学充分利用已有和新生产的知识参与到区域财富创造的价值链中，支持大学和公共部门、民营部门之间联合研究、共同挖掘新的商业机遇和提供新的就业机会，最终实现大学与区域的可持续发展和双向繁荣。威尔士政府还鼓励设立专职与商业界沟通的工作人员，成立专家咨询团等。但由于英国政府没有把基本的教育立法权授予给威尔士地方政府，因此所有涉及威尔士的高等教育政策法规仍然需要遵守英国《继续教育与高等教育法案》（1992年）的法律框架。

四、区域性经济伙伴关系的确立

在区域层面，英国政府并没有区域性政府组织和治理机构。英国政府于2012年取消了全英境内九个区域发展署（RDAs），成立了地方经济伙伴（LEPs），地方经济伙伴将公共部门和私营部门联合组成为一个小型的经济联合体，以支持企业发展、知识创新、全球贸易和社会投资等事务。Universities UK（2010）发现，高等教育机构在新的地方经济伙伴关系中占有一定比例的成员代表名额，许多地方经济伙伴都在经济增长战略中明确了大学在区域经济发展中的战略地位。英国政策机构倾向于强调各类高等教育机构对区域发展的贡献，因而明确支持上述四类大学模式。{3}国家政策取向和财政支持增强了各界对高等教育区域参与性角色的广泛认可，从而使高等教育机构作为区域市场主体的知识创新来源的角色日益凸显和增强。

英国在国家政策层面直接激励大学科研成果商业化和区域协同创新始于20世纪90年代后期。主要是通过国家多种资助渠道激励大学参与区域发展。参与型大学模式在早期的区域发展署就有充分体现，特别是在地方经济伙伴关系时期，高等教育机构在区域发展中的贡献日益增强。从政策机构看，英国政策激励工具引发了大学将区域经济增长作为核心战略目标，并越来越强调高等教育机构的直接经济收益和创业功能。在英国，尽管政策工具强调大学直接经济价值，但在项目创建方面仍存在一定差异，如强调商业化效应、地方协同创新、知识转移等。长期以来，英国政策日益强调多元模式，肯定不同大学之间的差异性，如一些大学更倾向于科研成果商业化开发，一些大学更具有参与区域发展的能力。

五、设立创业项目基金，推动创业项目实践发展

英国政府从20世纪80年代开始即将创业教学与实践视为能够提升“区域经济发展驱动力”的重要手段。英国高等教育质量保证署（QAA）是负责制定英国高等教育的标准与质量的独立机构，颁布了一系列大学创业项目实践教育方面的政策文件。英国政府贸工部于1999年设立的“英国科学创业中心”，成立之初即设立8个中心，后来发展到13个中心，覆盖境内60余所高校，旨在使大学与企业关系更加密切并提高大学对区域经济增长、就业和生产力的贡献度。{5}英国科学创业中心与区域发展互动时特别注重与业界的联系。一是利用产业界、商业界提升大学的竞争力，让企业为大学提供资金，为大学生创业提供咨询指导，赞助商业计划竞赛等；二是支持大学新创企业，并鼓励新企业成长壮大，主要支持大学师生创办的知识衍生型企业；三是中心为大学知识技术转化提供种子基金、天使资本、创业孵化和科学园区的服务等；四是支持在大学周围建立各种创业网络群，同时还支持各大学内部师生的创业活动，如专利申请与保护、资金启动、公司筹建和市场开发等活动。

1987年英国政府发起“高等教育创业”计划（EHE），这是政府大学生创业项目政策启动的开端。在英国大学创业项目发展初期，80%的经费来源于政府的高等教育创新基金和科学创业挑战基金等，政府支撑成为创业项目资金的主要来源。目前，创业项目资金来源已趋于多元化，资助额度较多的新投入主体主要有，区域发展机构基金、欧盟基金赞助和投资者捐赠经费，资助额度较少的投入主体主要有学术挑战基金、新创业奖学金、教与学优异基金等。政府還联合学会、公司、网站等各种区域发展主体，为大学创业教育的运行提供项目、经费、研究等方面的支持。伦敦大学在开展“培育工科学生的创造性”项目过程中，曾经组织过一个“热心网络”顾问团，吸收了来自产业界、学术圈和教育开发机构的代表参与。{6}21世纪初期英国政府还成立了由具有中小企业实践经验的创业家组成的专门机构“小企业服务”，为创业项目实践运行提供建议和援助。其援助和服务项目主要有提供政府官方网站各种信息、提供标准化或量身定做的培训项目、一对一的建议和咨询、资金支持并参与举办一些促进创业的活动。

设立创业项目是英国吸纳创业资金的重要途径。英国政府推动建立的创业项目可大致分为三个层次：一是以大学生为参与主体的创业项目；二是以“全球创业观察项目”（GEM）为代表的创业研究项目。英国伦敦商学院发起的GEM研究项目，旨在研究全球的创业实践活动，评估创业实施效果优劣，为政府创业项目政策的优化提供咨询；三是设立“国际创业教育者项目”（IEEP）。IEEP被认为是大学创业研究项目与NCGE建立区域协作伙伴关系的典范。经过30多年的探索与实践，英国形成了由政府、大学、企业和民间社团协力合作、共同推动创业项目实践发展的特色体系。

[本文为阿坝师范学院校级课题“高等教育与区域经济社会发展互动关系研究”阶段性成果。]

注释：

{1}国家教育发展研究中心.英国高等教育区域发展政策初探[EB/OL].[2010-05-12].http：//www.ncedr.edu.cn/xueshuchengguo/

yanjiudongtai/2012/0523/169.html.2009，（11）

{2}连莲；许明.近年来英国高等教育促进区域经济和社会发展的政策与实践[J].比较教育研究

{3}Michaela Trippl；Tanja Sinozic； Helen Lawton Smith. The role of universities in regional development：conceptual models and policy institutions in the UK， Sweden and Austria [J].European Planning Studies.2015，（9）

{4}范文曜；张伟.高等教育促进区域发展：英国案例考察[J].理工高教研究.2010（4）

{5}张君萍.英国创新创业教育：搭建高校与企业的桥梁[N].光明日报，2016.2.16

{6}徐小洲；胡瑞.英国高校创业教育新政策述评[J].比较教育研究.2010（7）

（作者单位：阿坝师范学院 四川汶川 623002）

[作者简介：张海峰（1980—），男，河南夏邑人，阿坝师范学院管理系讲师，经济学硕士，主要从事教育经济、区域经济发展。]（责编：若佳）