应给中小城市更多的管理自主权

李铁　徐勤贤

关于中国城镇化进程中人口流向的讨论自上世纪80年代就不绝于耳。到底是通过特大城市或大城市，还是中小城市和小城镇的发展来吸纳农村人口，似乎已经是学术界争论的一个焦点。可是大多数争论都存在着以下几个误区：

一是对中国城市的特点认识不足；二是对国际城市化规律认识不足；三是对中国特殊的城市管理体制缺乏系统性的了解；四是对中国城市发展的现状没有清晰的判断。

中国城市的边界不清

中国的城市严格上讲是行政区而不是城市。我们虽然看到每一个城市的主城区都明显具有城市的外在特征，但是我们冠以城市名称的空间范围则覆盖了这座城市的所有辖区，包括其下辖的城镇和农村。

例如北京市共有2173万的常住人口，而五环以内的主城区人口仅1000多万，其他1000多万人口分布在行政辖区内的其它相对独立的区县和农村。可我们往往认为，北京市作为一座城市，其人口是2000多万。其他城市也大多如此。在统计口径上的不确定，使得我们对城市概念的把握变得非常模糊。

城市的地理概念也十分模糊。民政部确定的设市城市，包括一大部分所谓的设区城市。这些城市不仅仅因为设区而被赋予相应的行政等级，而且有下辖城区为支撑，也在一定程度上扩大了所谓城市的人口规模和空间规模。但是如果我们从地理的角度来看，很多城市的“区”距离主城区都有一定的距离，甚至自身就是一个独立的城市。

中国的城市管理城市和农村。这是中国区别于国际城市管理的一个主要特征。国际上的城市，大多是自治体。甚至一个地理空间相对集中的城市区域也可以划分为许多独立的城市自治体。而中国的城市是等级管理的，城市还要管辖一些等级地位较低的县级市或者是县级区以及一些建制镇和农村。城市和城市之间形成管理和被管理之间的关系，对中国城市发展的格局产生了极大的影响。

发达国家中小城市数量更多

我们最近对大部分发达国家的城市规模进行了统计，发现与理论界推崇的大城市发展路径有着比较大的差别。

首先，发达国家大城市并不多。以欧洲几个主要发达国家为例，英国人口6460万，城市总数70个。其中，伦敦人口817万，属于特大城市，其他百万人口城市只有1个。法国人口有6630万，虽然巴黎大都会区人口超过了1000万，但巴黎市区仅为248.3万。在欧洲的几个主要发达国家，100万-300万人口的城市远远少于中国相应人口的省份。我们还可以举出美国的例子，虽然美国总人口3.21亿，但是从美国的数据可以看出，100万以上人口的市仅9个，大城市的数量并不多。

由此看来，发达国家中小城市数量更多。

5万-20万人口的城镇，中国相应人口的省份比英国多一些，但是与法、德特别是东亚的日本比，差距还是较大。相比于德国，差距约在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。广东虽然5万-20万人口的城镇多达89个，也仅相当于日本的不到五分之一。从比较上看，中国中小城市的数量还是偏低。

我们还分别对东京、首尔、北京和上海四个都市圈的面积和人口进行了比较。北京、上海与首尔、东京四个都市圈内1000万人口以上的城市都只有1个，但差距体现在500万以下的城市上。

首先，东京都市圈和首尔都市圈各有3个100万-500万的城市。北京都市圈范围内没有100万-500万人口的城市，上海都市圈范围内只有1个人口超过100万的昆山市。50万-100万人口的城市中，东京、首尔等2个都市圈内分别有5个；北京和上海都市圈则均没有。

差距最大的是5万-20万人口的城市，北京都市圈内5万-20万的城市只有24个，不到东京的三分之一；上海都市圈内5万-20万的城市，即使将远郊区以及江苏、浙江在50公里半径内的、镇域人口5万以上的镇全部计算在内，也仅有56个，比东京少了28个。

上面的比较充分说明，虽然中国有都市圈，但是真正意义上大、中、小城市各具活力的都市圈并没有形成。

给中小城市更多的管理自主权

中国城市管理体制的特点，决定了中国城市的发展路径。要素向大城市或特大城市集中是主要规律。

中国的城市管理不仅仅包括了行政管理和经济管理，还要通过规划来管理，因此作为等级最高的核心城市，可以通过规划和行政以及经济管理手段，来调动资源向主城区集中。城市管理城镇和农村，虽然可以统筹调动资源，但是最大的弊病就是把上级下达的计划分配资源如土地指标等集中到中心城市，剥夺或者在一定程度上限制了辖区其他城市的发展机会。

当资源按照行政导向进行配置时，资源利用效率就会大幅度降低，而由行政手段形成的利益导向则提高了资源集中地——高等级城市，也就是所谓大城市所在地居民的公共福利，而这种福利则具有强烈的排外性。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下辖的中小城市和建制镇以及农村区域。这进一步使得都市圈中小城市的发展受到了严重的遏制。

在总结国际经验的基础上，回归到城市发展的普遍规律，中国在已有的城市发展格局下，应在推进各项户籍、土地管理制度改革的基礎上，进一步调整城市管理体制，释放中小城市的发展活力，给未来的经济增长注入强心剂。

下放城市管理权限，给中小城市和特大镇更多的管理自主权。

尽快出台设市制度改革，对镇区人口5万人以上的特大镇放宽设市审批权限。

严格限制县和市改区，恢复城市原有的特质。距离主城区超过一定距离的市辖区应该回归设市体制。有关部门应及早研究城市边界的设定办法。

取消土地征用指标计划层层下达的制度。应根据城区人口规模和人口增长情况明确土地征用标准。更好地发挥集体建设用地在发挥中小城市活力方面的作用。

上级政府不宜对下辖的中小城市提出过高的形象要求，要把增加就业和吸纳人口作为中小城市发展的主要目标。要加强都市圈城际轨道建设，促进周边中小城市和主城区的产业分工和联系。要减少大城市及特大、超大城市在规划中对中小城市的约束，允许中小城市根据自己的产业发展和就业需求制定符合自身要求的规划。

未来的城镇化发展进程，应更多地创造城市间平等的竞争机制，激发中小城市的活力并形成城市群和都市圈之间城市的合理竞争格局，建立符合市场化机制的有机联系体系。上级政府工作的重点是加强基础设施建设的投资，通过交通和公共服务条件的改善，为各类城市的发展创造机会。（作者李铁系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，徐勤贤系该中心副研究员）