混合所有制职业院校与公办职业院校法人治理结构之比较

雷世平+姜群英

摘 要：混合所有制职业院校与公办职业院校法人治理结构既有共性之处，又存在一定差异。其共性之处主要表现在：二者作为非营利性事业单位法人，其法人治理结构的目标取向具有一致性；二者法人治理结构的构建与规范要受到职业教育规律的制约；二者法人治理结构的设计均体现利益相关者共同治理的特性。其差异主要表现在：作为法人治理结构存在基础的委托代理关系不同，作为法人治理结构核心的领导体制不同，作为法人治理结构主体的分权与制衡模式不同。

关键词：混合所有制职业院校；公办职业院校；法人治理结构

作者简介：雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础教育学院院长、教授，研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度、农村职业教育等；姜群英（1963-），女，湖南湘阴人，空军航空维修技术学院基础教育学院副教授，研究方向为现代高職院校制度等。

基金项目：全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“我国混合所有制职业院校法人治理结构理论与实践研究”（编号：DJA160283），主持人：雷世平。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）34-0058-04

混合所有制职业院校是指其资本构成由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合而形成的职业院校形态。尽管“国有资本”的参与是混合所有制职业院校存在的前提条件，但混合所有制职业院校并不等同于公办职业院校。与一般意义上的公办职业院校相比，混合所有制职业院校最大的特点或最本质的属性是“混合”，即不同所有制性质产权结构的多元化[1]。正是由于混合所有制职业院校产权结构由单一向多元结构的变化，使得混合所有制职业院校法人治理结构呈现出不同于纯公办职业院校法人治理结构之处。为准确和全面地把握混合所有制职业院校法人治理结构的内涵与特点，文章试就混合所有职业院校与公办职业院校法人治理结构之异同做一个比较，以求教于同行。

一、混合所有制职业院校与公办职业院校法人治理结构的共同点

由于相同的组织属性或法人性质，混合所有制职业院校与公办职业院校法人治理结构具有共性，其主要表现在以下三个方面。

（一）同为非营利性事业单位法人，其法人治理结构的目标取向具有一致性

公益性是教育的本质属性，它并不与教育的投资主体或投资来源直接相关。无论是政府办学还是非政府组织或个人办学，在公益对象和公益内容上都没有本质区别，两者都服务于公共利益，承担了同一性质的社会责任[2]。教育的公益性体现在两方面：首先是人才培养所产生的公益性。通过接受教育，受教育者的知识、能力、体力和品德都可以得到发展，受教育者在接受教育之后，不仅能使自己的经济收益和各种非经济收益得到提高。而且，作为受过教育的合格公民，他们可以通过工作和日常生活，为经济和社会发展做出自己的贡献。其次是举办教育带来的公益性，它主要包括扩大教育机会，增加教育选择，减轻政府教育财政压力，扩大福利性教育，推动教育体制机制改革等。

法人属性是法人治理结构的基础。法人相对于自然人而言，它是社会组织在法律上的人格化，是法律意义上的“人”。我国《民法通则》以是否营利为标准，将法人划分为企业法人与非企业法人，其中非企业法人又可进一步划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。事业单位法人是指从事非营利性的各项社会公益事业拥有独立财产或经费的各类法人，包括从事文化、教育、卫生、体育、新闻出版等公益事业的单位。公办职业院校属于事业单位法人，《民法通则》对此已予以明确。混合所有制职业院校是“混合所有制经济”概念引入职业教育领域而形成的一个院校类型，属于新生事物。目前虽没有相关法律、法规对其法人属性进行明确界定，但依据“教育的公益性”和混合所有制职业院校中“国有资本参与”这两个条件，我们完全可以推定其事业单位法人属性。公办职业院校与混合所有制职业院校同为非营利性事业单位法人，其法人治理结构所追求或要实现的根本目标是社会目标而非经济目标，因此社会是受益者。即使在当今市场经济条件下，不同所有制性质产权结构的多元化，仍会使混合所有制职业院校在一定程度上存在公益性与逐利性的矛盾，但追求公益性或社会效益的最大化仍然是混合所有制职业院校的本质属性。在我国，无论是混合所有制职业院校还是公办职业院校，都必须遵循国家的教育方针，致力于培养社会主义事业的建设者和接班人。从服务于共同的公共利益来看，两者法人设立的目的相同，其法人治理结构的目标取向具有完全一致性[3]。

（二）同为职业院校，其法人治理结构的构建和规范要受到职业教育规律的制约

职业院校法人治理结构是借鉴公司法人治理结构理论基础而提出的新概念，它是现代职业院校制度在治理层面所形成的制度化结构。职业院校法人治理结构有广义和狭义之分，广义的法人治理结构包括内部治理结构和外部治理结构，而狭义的法人治理结构主要是指其内部治理结构。具体来说，职业院校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现职业院校的教育目标，就职业院校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排，以及对职业院校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。

人才培养、科学研究、社会服务和文化传承，是职业院校（尤其是高职院校）的根本使命所在，也是它们区别于其他一切组织（比如企业）的本质所在，它追求较高的办学质量，培养高素质的学生，实现文化传播，推进科技创新，提高全民职业素养。混合所有制职业院校和公办职业院校虽然举办者（或出资人）有所不同，但二者作为职业教育的承载者，其所肩负的社会职能完全相同。因此无论是混合所有制职业院校还是公办职业院校，其法人治理结构的构建和规范都要体现职业教育的办学特点并受到职业教育规律的影响和制约。职业教育规律是职业教育内部诸要素之间、职业教育与其他事物之间内在的、本质的、必然的联系以及发展的趋势，它表现为外部规律和内部规律。职业教育的外部规律表现为职业教育与社会的经济、政治、文化之间相互制约与相互促进的关系，即与社会适应的规律；职业教育的内部规律表现为职业教育要求与职业教育对象的身心发展以及个性特征之间、人的全面发展教育各个组成部分之间、职业教育过程中诸要素（教师、学生、教育影响等）之间关系及其作用的总和，即与人的发展相适应的规律[4]。混合所有制职业院校和公办职业院法人治理结构作为处理其自身内部权力和外部关系的制度化安排，其构建和规范必须受职业教育的内部规律和外部规律的制约。具体来说，其外部治理结构要受到职业教育外部规律的制约；其内部治理结构要受到职业教育内部规律的制约。只有这样，二者的法人治理结构才能体现职业教育的基本特点及其特殊要求，才能适应职业教育办学活动的客观需要。

（三）同为利益相关者组织，其法人治理结构设计均要体现利益相关者共同治理

治理与利益密切相关。按照全球治理委员会对“治理”的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续互动过程。这一持续互动过程的基础是对利益相关者的利益的协调[5]。治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。但利益不会自然而然实现，利益的协调也不会自动进行，而是需要经历利益起源、利益表达、利益整合、利益分配等若干环节。

依据利益相关者理论，混合所有制职业院校和公办职业院校作为一种非营利性组织，都是利益相关者参与的一系列契约联结或由此构成的有机整体，其产生和發展都是各利益主体共同促成的，是一个典型的利益相关者组织。公办职业院校与混合所有制职业院校的发展离不开直接和间接利益相关者的投入和参与。就利益相关者之相关程度来说，公办职业院校与混合所有制职业院校都存在着直接利益相关者和间接利益相关者。所谓直接利益相关者，主要是指职业院校内部存在的出资人（或捐助人）、举办者、管理者、教师、学生等多个利益相关者；所谓间接利益相关者是就其外部而言，主要包括家长、所在社区、用人单位和政府等个人或社会组织等。利益相关者获得的职业院校内部控制权多少是依据利益相关者与职业院校的利益相关程度和他们参与其治理意愿和能力进行分配的。一般来说，混合所有制职业院校和公办职业院校其内部法人治理结构中的分权与制衡的整体设计，均按照利益相关程度的原则来配置，在其法人治理结构的具体安排上均强调内外各种利益主体的参与，形成利益相关者共同治理的机制，实现各方利益的平衡和制约，全面反映各方面的利益诉求，从而维护其服务于公共利益的宗旨。但直接利益相关者一般会获得较多的控制权，而间接利益相关者只能获得一定的参与权。

二、混合所有制职业院校与公办职业院校法人治理结构的差异

混合所有制职业院校与公办职业院校的定位都是事业单位法人，是为社会公益事业目的，从事公益事业的单位，属于非营利性法人。但由于产权结构的不同，则必将导致两者的法人治理结构存在一定差异。具体表现在以下三个方面：

（一）作为法人治理结构基础的委托代理关系不同

委托代理关系的存在是法人治理结构的前提，混合所有制职业院校与公办职业院校都存在委托代理关系，但二者却有实质性差别。委托代理关系是一种或明显或隐含的契约关系，授权者为委托人，被授权者是代理人。其产生的前提是所有权与经营权的分离。混合所有制职业院校与公办职业院校虽然都存在所有权与经营权分离的情况，但两者分权的具体情形却存在较大差异。在我国职业院校办学实践中，公办职业院校由国家举办，国家作为委托人享有所有者权利，以校长为法定代表人的学校高级管理人员（代理人）受国家委托行使教育经营者（办学者）的权利。但在这种委托代理关系中，委托人往往是基于相关法律、政策法规、规章制度、意识形态和相互信任而选择代理人，双方并没有签署正式的委托代理契约，委托人和代理人之间的契约是一种不完善的隐性契约。比如一张任命书就等同于一份契约，委托人也就约定俗成地要求代理人遵循相关规定[6]。但混合所有制职业院校则不同，由于不同所有制产权结构的变化，即由单一所有制向混合所有制的变化，使其产权关系出现所有权分散与教育经营权集中的特征。但这种教育经营权的集中不是在所有权与教育经营权统一基础上的集中，而是在两权分离基础上的集中。这种教育经营权集中不是集中在所有者的手中，而是集中在职业化的教育专家（或称校长）的手中[7]。因此，混合所有制职业院校就出现了一种不同于公办职业院校的委托代理关系，即混合所有制职业院校由于有国家机构以外的其他社会组织或者个人出资（非公有资本）参与办学，出资人将自己的资本交由董事会（或理事会）托管经营，并由董事会（或理事会）聘请教育经营者（职业化的校长）来经营管理学校。

（二）作为法人治理结构核心的领导体制不同

领导体制是指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，它用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。领导体制的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。我国公办职业院校（尤其是高职院校）实行党委领导下的校长负责制。党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。公办职业院校校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法和职业教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。其工作机制是党委统一领导、党政分工合作、协调运行。然而，混合所有制职业院校作为国有资本、集体资本和境内外非公有资本等交叉融合的职业院校形态，采取什么样的领导体制，其具体情形并不完全一样。但一般来说，不同的出资人作为直接利益相关者，理所当然是要通过组建董事会（或理事会）来共同参与学校的管理，从而形成与公办职业院校不同的领导体制。在混合所有制职业院校中，董事会（理事会）的组成及人选通过出资方共同协商确定；其参与者应由参与举办混合所有制职业院校出资（或举办）的政府代表、社会组织或个人代表、院长或书记、教职工代表等人员组成。董事会是学院的最高决策机构；院长向董事会负责，由董事会任免，是落实董事会决策的最高执行者。实行董事会领导下的院长负责制，是混合所有制职业院校与公办职业院校内部管理体制的重要区别，它一定程度上体现了决策权和执行权的分离。董事会领导下的院长负责制一方面确立了董事会在混合所有制职业院校中的领导地位；另一方面也要求混合所有制职业院校在董事会领导下，由院长独立全面地负责学院的一切行政工作。董事会只对混合所有制职业院校建设与发展过程中的重大问题参与决策，包括聘任或解聘院长、修改章程、制定发展规划、审核预决算、对学院发展方向加以监督等。对混合所有制职业院校内部管理的具体事项，董事会则不参与决策和指挥。董事会应充分尊重和发挥院长在学校内部运行管理中的决策作用，由其在授权范围内独立负责地履行职责以保证学校内部各项政策的执行力。

（三）作为法人治理结构主体的分权与制衡模式不同

分权与制衡是法人治理结构的基本特性。分权与制衡是作为人们基于对权力的特性及其正负面效应的认识而建立起来的一种关系，是对权力的限制与约束。分权是依其职能对国家权力进行划分和分配，是权力制约的前提。其目的是通过权力配置，使权力关系明晰化、规范化。实行分权不仅要科学界定不同机构的权力，而且还要科学界定不同层级的权力，依法明确各种权力的地位、职责和权限，以实现权力的合理配置；依法明确各种权力的行使规则、程序和界限，以保证权力的合理运行；依法确立各种权力之间的沟通方式和制约关系，以促进不同权力之间的互补与牵制。制衡是权力制约的实质。所谓制衡，就是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予对应对等，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。在我国高等职业教育领域中，公辦高职院校法人治理结构权力配置的设计实际上是一种纵向（主轴控制式）的权力分支模式，即党政权力主导下的行政权力和学术权力相互兼容的二元化权力结构模式。在这种权力结构模式中，绝大部分公办高职院校其内部法人治理结构模式极其相似，具体表现在：政治或政党权力统帅地位突出，内部主要由行政班子控制，法定代表人权力高度集中，政府化倾向严重，治理主体单一，教师、学生、社会、社区、企业、第三方组织等利益相关者难以参与学校管理，管理模式呈现出单向性、垂直性倾向，管理行政化、科层制明显；学术权力与行政权力配置失衡；监督机制不健全，监督乏力。这种一定范围内存在的制度设计缺陷，实际上难以平衡好党委领导权、校长行政权、教授学术权、师生民主监督权、社会参与权的关系，难以实现多种权力的有效和有序运行。混合所有制职业院校作为多种产权主体混合的产物，其办学主体更加丰富多样，其法人治理结构中权力配置设计的是一种纵横结合（连杆式）的权力分块模式，它体现了所有权与教育经营权分离、教育经营权与监督权制衡的特征。它强调的是各种权力的相对独立而又相互制约。突出了多元而非单一主体治理，注重民主式、参与式、互动式管理，从制度设计层面防止“内部人控制”现象，形成决策、执行、监督三者权力制衡的现代法人治理结构，使得各方权力得到有效制衡。

参考文献：

[1][7]雷世平.混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征[J].职教论坛，2016（22）：21-25.

[2]王祯昌.公共财政要支持教育[N].学习时报，2005-11-28（6）.

[3]王义宁.民办高校与公办高校法人治理结构的比较[J].高校探索，2014（1）：53-57.

[4]潘懋元.新编高等教育学[M].北京：北京师范大学出版社，1996：13-14.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.

[6]孙卫平，董仁忠.构建现代高职院校制度的理论基础探析[J].职业技术教育，2012（4）：15-19.

责任编辑 宋庆梅