社会组织参与社区治理的现状、问题及对策

俞晓波

近年来，随着社区建设的深入开展和居民素质、生活水平的日益提高，社区内的社会组织发展迅速，数量不断增多，涉及的服务领域也不断扩大。如何引导社区社会组织有序发展、有效参与社区治理是新形势下基层工作必须认真破解的重大课题。

一、社会组织参与社区治理现状

从实践层面看，由于社会组织的制度环境不断优化，各地政府积极探索对社会组织的培育支持体系，包括对社会组织的资金补贴、税收减免，建立社会组织孵化基地等方面来促进社会组织的发展。对于社区社会组织的培育机制，逐步从以物质、资金为主的资源投入转向综合能力建设，政府购买服务也从以委托性购买为主向竞争性购买转变。在政府与社会共同扶持的综合模式过程中，社区社会组织参与了越来越多的社区公共服务和公益事业，在社区治理中发挥着越来越重要的作用。

1.参与主体日益多元化。参与到社区治理中的社会组织类型既有基金会、民非企业和社团等社会组织直接为居民提供各种服务，也有一些枢纽型组织通过服务于社区内社会组织，间接参与社区治理。不同类型的社会组织发挥的作用也有所不同。本土培育起来的“内生”组织对本社区居民的需求较为熟悉，在服务项目设计与活动开展方面比较“接地气”。相比之下，外部引进的“外生”组织则具有专业性较高的服务优势，其项目设计和活动倾向于“高大上”。还有一些社会组织兼具以上两类组织的优势，既“高大上”又“接地气”，深受社区居民欢迎。

2.参与领域更加广泛。随着社区居民的需求日益多元化，对社区治理的诉求也越来越强，社会组织提供的服务领域日益广泛，涵盖了居民生活的各个方面。大多数社会组织的服务范围涉及多个领域，从服务对象来看，主要分为两大类，一类是针对弱势群体的特殊民生服务，包括养老、妇女儿童、助残、帮困等；还有一类是面向社区居民的一般性服务，包括文体娱乐、环境保护、法律咨询、心理咨询等。参与领域较多的是养老服务和文体娱乐。

3.参与方式不断拓展。社会组织通过各种方式参与社区治理，从不同的角度，可以有不同的分类。从社会组织参与社区治理功能发挥的方式看，可以分为直接服务和间接服务。所谓直接服务是指那些一般性的社会组织通过直接为居民提供服务的方式来参与社区治理，间接服务是指枢纽型的社会组织通过为社会组织提供服务来间接参与社区治理。从社会组织参与社区治理的资金来源看，可以分为社会组织承接政府购买服务、社会组织承接各类基金会公益项目以及社会组织自主提供低偿或无偿服务。大部分社会组织的资金来源于政府购买服务和基层政府的补助，还有一些社会组织承接了基金会的公益项目，另外还有一部分社会组织，虽然没有获得正式的政府资金投入，但仍在主动从事着低偿或无偿的志愿性服务。从社会组织参与社区治理所提供的内容看，可以分为提供标准化服务和提供个性化服务。所谓标准化服务，是指居民都能享受到的普遍性服务，满足广大居民的共性需求。而个性化服务主要是为某个社区居民独享的个性化服务，满足该社区的某些特定需求。

二、社会组织参与社区治理过程中存在的主要问题

尽管社区社会组织在参与社区治理过程中，经历了从最初不受居民信任到逐步深受欢迎的转变，通过整合社区资源，为居民提供各类公益服务、化解社区矛盾、管理公共事务，成为社区共商共治中利益表达和民主协商的重要载体。但不可否认，社区社会组织仍面临一些问题，主要包括自身发育不足和赖以发挥作用的社区基础薄弱这两大问题。

1.社会组织自身发展水平的制约。社会组织参与社区治理的效果在很大程度上取决于社会组织自身发展水平。社会组织自身发展水平越高，则社会组织的总体实力越强，在参与社区治理过程中就越能发挥作用。目前，社区内社会组织体制机制尚不健全，除了实行会员制的社团具有几十个甚至上百个会员，绝大多数社会组织的全职工作人员比较少，只有少数社会组织内部的组织结构具有明确的分工，仅靠为数较少的骨干成员进行非正式的分工协调。社会组织内部的管理架构和规章制度亟待进一步完善。此外，社区社会组织面临场地、人才以及资金等资源短缺的问题，尤其是专业人才缺乏，已经是一个不争的事实。大多数社会组织由于缺乏科学的人员招聘机制，人员招录的随意性和人员入职动机的不确定性，直接造成人员工作积极性和组织归属感严重不足。由于缺乏严谨的工作方式和管理方式，對员工缺少应有的考核、监督以及培训激励机制，使员工处于或过于松散或强度过大的状态，导致专职人员严重流失。根据调研，社会组织专职人员辞职的主要原因有三个方面：工资收入低、职业发展空间不足以及专业不对口。社会组织专业人才的难招、难留，致使社会组织专职人员的专业化程度较低。不少社会组织人员在工作中依靠经验或热情较多，工作手段或方法较落后，没有专业知识和专业方法支撑，难以提供个性化、多样化、系统化专业服务。

2.社区的参与基础较为薄弱。社区居民的需求意愿是社会组织有效参与社区治理的基础。社区内志愿者的大力支持和社区居民的广泛参与是社会组织赖以发展的基础。虽然大多社会组织都有一定数量的志愿者，但相对于社区社会组织发展的实际需求来说，志愿者的数量还远远不能满足。况且社会组织志愿者的培训难度大且流动性也大，无形之中增加了社会组织的用人成本。从参与社会组织活动的居民群体来看，主要包括两部分：社区赋闲在家人员和离退休人员。社区的主体人群参与度不高，经常参加社会组织活动的居民只占居民总体很少的一部分。

分析社会组织参与社区治理存在的两方面问题，其深层次的原因还在于社区社会组织缺乏明确的战略定位和清晰的功能定位，因而表现为社会组织介入的服务领域或者重叠，或者出现空白。比如说，大多社会组织在文化建设、心理咨询、娱乐休闲等方面都有涉及，涉及的领域越多，专业化水平就越低。在社区服务领域，以弱势群体为服务对象的比较多，而针对社区主体人群的服务较少，如，社区的中青年白领也是服务的主要对象，亟需构建相关的服务体系。因此，社会组织的自身定位不清，缺乏自身的核心竞争力，也就难以实现可持续发展。不同种类的社会组织应当具有不同的功能定位与运行方式，在社区的社会管理和公共服务中各有侧重、相辅相成。比如说，志愿服务类社会组织的服务方式可以灵活多样，整合社区内外各种资源，满足居民的差异化需求，提高居民的生活质量。群众文化类社会组织可通过开展丰富活跃的社区文体活动，促进社区文化建设，提升居民的社区认同度和归属感。利益维护类社会组织能够为社区内不同群体的利益诉求提供有效的组织化的表达、整合和实现途径，有助于促进社区的稳定与和谐。正因为一些社会组织功能定位模糊，缺乏错位竞争意识，因此，社区社会组织参与的服务领域高度重合、工作雷同，最终使社会组织失去竞争力和不可替代性，无法满足社区居民多元化需求，极大影响了居民广泛参与的积极性，同时，社会组织参与社区治理的机制不健全也造成居民参与意识较低，削弱了社会组织参与社区治理的效果。

三、进一步推进社会组织参与社区治理的对策

基层社区治理关系整个国家和社会的长治久安，推进社会组织参与社区治理，是促进国家体系和治理能力现代化的基础。中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的

《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以

下简称《意见》），强调要“大力培育发展社区社会组织”，并进一步明确“降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能”的具体方向。推进社会组织参与社区治理需要多方协同、多措并举。社会组织的生存与发展，与政府职能转移密切相关。在培育和发展社会组织的同时，基层政府要积极转变观念和管理意识，确立与社会组织的新型关系，将社会组织视为治理中的合作“伙伴”，而非竞争“对手”。只有从内推动力和外驱动力两方面着手，大力提升社会组织的治理能力，才能促使社会组织有效承接各项服务职能，充分发挥其有效性，避免在政府转移职能过程中遭遇

“社会失灵”的困境。

1.在大力培育社区社会组织的同时，要加强治理结构建设。过去，对于社会组织的管理存在“重登记、轻监管”的问题，在适当降低准入门槛、大力培育发展社区社会组织的同时，仍然要加强监管。在《意见》中，提出了建立社会组织“异常名录”和“黑名单”。这是适应我国社区社会组织发展现状的现实选择，也符合简政放权、激发活力的改革要求。在内部结构建设方面，要通过健全社会组织法制体系，建立标准化管理体制机制，强化组织章程的核心作用，完善会员大会、理事会、监事会等架构，建立人事管理、财务管理以及奖酬保障等各项规章制度，形成社区社会组织自我管理、自我发展的制度环境，提升对专业人才的吸引力。在绩效评价方面，亟须进一步完善政府购买服务机制，引导社会组织有效参与社区治理。按照公开、公平、公正原则，建立以项目申报、预算编报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管、经费拨付、绩效评价为主要内容的政府购买服务规范化流程。同时，建立健全由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对购买服务项目的质量、效率和效果等进行考核评价。通过独立、客观、公正的专业评价，确保评价工作的全项性、规范性和科学性。

2.要以需求为导向，有针对性地引进项目，强化社区社会组织的价值理念、服务内涵和品牌影响力。《意見》将培育发展社区社会组织放在突出位置，明确指出要建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。目前，一些地方政府已经设立社会组织服务中心，探索创新

“枢纽式”服务模式，为社区内社会组织化解资源紧张的“缺血”困境。在参与社区治理过程中，社会组织不仅要有场地、经费等基础要素，更要让居民有社区归属感和责任感。居民的归属感越强，就越愿意参与社区公共事务，而社会组织是居民参与社区公共事务最直接的平台，通过各种服务项目将社区居民联系起来，又能进一步提高居民的责任感。因此，需要全面了解社区居民对于公益类服务项目的需求和意见建议，将这些需求转化为具有可行性和持续性的项目，形成项目资源库，提供给社区的“内生”组织和“外生”组织，促进社区内组织深度融合和共治协商，打造社区服务品牌。社区服务品牌的影响力和知名度在一定程度上体现着社区组织生命力，能够吸引更多的居民参与其中。

3.强化社区居民的参与意识，夯实社会组织发展的基础力量。社区居民的广泛参与是现代社区治理的主要表征，也是社区建设的内在动力。借助政府信息发布平台，扩大居民对社区公共事务的知情权，提高其社会参与的理性和责任感。在居民参与社区公共事务的内容、方式、途径方面做到有法可依、依法参与，保证参与的常态化、理性化、制度化。还应主动合理利用网络媒体，大力普及参与知识，加强社会舆论的引导，构建网络参与渠道或平台，营造共同参与社区治理的良好氛围，提高基层治理能力。同时，优化社区志愿者管理，定期举行培训和讲座，向志愿者传授社区治理的专业理论知识，提高志愿者业务水平。引入市场化管理的用人机制，建立社区志愿服务激励机制，对志愿者队伍给予适当的职业待遇和职业保障，打造充满朝气和活力的工作团队，实现志愿者资源的可持续利用。

4.发挥基层党组织和党员在社区治理中的主导力量。党组织是党的自身建设和管理的基本单位，承担着管理教育党员的具体任务，也是党联系群众的纽带和桥梁。在社区治理中，社区综合党委发挥着核心作用，具体体现在统筹协调方面，引导社区内不同治理主体各司其职、相互配合，构建社区治理的体系架构。基层党建工作可以因地制宜、灵活多样。如，将党的活动与社会组织的专业服务、文化建设以及社会日常管理相互融合，推动社会组织发展与党建同步开展。加强社区和社会组织党建工作，既能增强党在社会组织领域的影响力和凝聚力，也能增强社会组织的聚合功能，激发社会组织活力，促进社会组织在国家治理体系和治理能力现代化进程中更好地发挥作用。

（作者单位：中共上海市浦东区委党校）

（责任编辑 矫海霞）