切实改进第一书记扶贫制度

陈婷婷

2013年，习近平总书记首次提出“精准扶贫”这一重要理念。作为新时期我国农村扶贫开发的指导战略，其基本思想可概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准以及脱贫成效精准”。精准扶贫给奋斗在扶贫开发一线的基层干部的组织管理能力、协调创新能力等带来了新的挑战。2015年，在总结各地方选派第一书记驻村工作实践经验的基础上，中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三部门联合印发 《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），向建档立卡贫困村 “全覆盖” 选派第一书记，来带领贫困村、贫困户精准脱贫。作为精准扶贫的重要机制，第一书记扶贫制度的是如何设计的？其运行机制及其保障有哪些？在未来的扶贫工作中将会遭遇怎样的挑战？

一、贫困地区第一书记的制度设计

根据对中组部等部门印发的《通知》以及各级政府相关政策文件的梳理，第一书记扶贫制度的大体内容包括：组织实施、选派范围、选派标准、主要职责、管理考核等方面。

其一，第一书记扶贫的组织实施。首先是第一书记选派的组织主体。选派优秀党员干部驻村担任第一书记的组织主体是各级党委组织部。中央和国家机关的选派工作，由各单位的组织人事部门具体负责。省级及以下的机关和单位的选派工作，由省一级党委组织部统一部署，市、县级党委组织部具体组织实施。各级党委组织部门是第一书记驻村扶贫的组织者、协调者和指导者。其次是第一书记的培训主体。各级农办、扶贫部门负责对选派的第一书记在涉农、扶贫等政策和技能方面的培训工作，对第一书记在扶贫开发工作方面给予业务指导。最后是第一书记的扶贫资源。第一书记的扶贫资源有两个来源渠道，一是各级地方政府的财政安排和扶贫部门设立的专项帮扶经费，另一个是第一书记的派出单位给予的帮扶资源。

其二，第一书记扶贫的选派范围。可概括为两个“全覆盖”。两个“全覆盖”是指对基层党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村要全覆盖。基层党组织涣散村是指村支部组织化程度低、管理混乱以及村党支部领导班子软弱难以发挥组织领导作用的行政村。根据全国各个市、县对其所管辖的行政村党组织的评估状况的统计，截至 2014 年 4 月底，全国共排查确定软弱涣散村党组织 57688 个，占村党组织总数的9.6%。建档立卡贫困村是指按 2010 年确定的年人均收入2300 元的农村扶贫标准认定的村。据了解，2014 年全国认定的贫困村共有 12.8 万个，其中也包括国家认定的 14 个集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县。相关的实证研究发现，农村基层党组织涣散与农村地区的贫困程度有高度的相关性。另外，选派第一书记具体的范围和数量则由各部门和单位根据具体情况确定。

其三，第一书记的选派标准。根据党中央相关政策的要求，各级党政机关和单位在选派第一书记驻村扶贫时要有严格的规范和标准。在政治素养方面，第一书记要有较高的思想觉悟，良好的政治素质，能够坚决贯彻执行党的路线方针政策，同时热爱农村工作。在道德品行方面，事业感和责任心强，要有吃苦耐劳敢于奉献的精神。在廉政作风方面，能够严于律己，清正廉洁，做到“一身正气，两袖清风”。在工作能力方面，要有至少两年以上的工作经验，有较强工作能力，敢于担当，善于做群众工作，开拓创新意识强。在身体素质方面，身体是革命的本钱，同样也是扶贫工作能够有效完成的最基本保障。选派的人员必须要有良好的身体素质，来应对在基层扶贫工作中可能出现的突发状况。另外，第一书记人选主要有三个来源：党政机关、企事业单位、尚未退休的不再担任领导职位的干部。按照因村派人原则，通过个人报名和组织推荐相结合的办法，由派出单位自上而下选派。

其四，第一书记的主要职责。具体有四项职责：一是加强基层党组织建设，努力把村党组织建设成为坚强的战斗堡垒。二是推动精准扶贫、帮助所驻村选准发展道路，培育农民合作社等社会组织，培育村庄自主“造血”功能，增加村民收入，引导村民脱贫致富。三是开展为民办事服务，打通联系服务群众的“最后一公里”。四是提升村庄治理水平。通过完善村党组织领导下的村民自治机制，建立村务监督机制，完善村规民约，帮助村干部提高依法办事能力和管理水平，逐步实现村级事务管理的公开、公平、公正，促进农村的稳定和发展。通过加强基层组织建设来提高精准扶贫、精准脱贫的成效进而推动村庄发展，最终提升村庄治理能力。

其五，第一书记的管理考核。第一书记任期一般为1至3年，任职期间不占村“两委”班子的职数，其人事关系和工资福利待遇与原单位一致。实行双向管理，即第一书记由县党委组织部、乡政党委和派出单位共同管理。其中，直接管理责任由县、乡两级党委担负，派出单位负责定期听取汇报，指导相关工作。在绩效考核方面，第一书记的年度考核由派出单位组织实施，考核结果作为其评选先进、晋升提拔的重要依据。在其任职期满后，若考核过关，第一书记可回原单位任职，也可自愿申请继续担任驻村书记。

二、第一书记精准扶贫的两种模式

第一书记下派到驻村地开展扶贫开发工作，是精准扶贫在基层实践的重要外部力量，围绕精准扶贫工作中“扶持谁”“谁来扶”“怎

么扶”等环节，形成了直接参与帮扶和跑项引资两种主要的扶贫模式。

其一，直接參与帮扶模式。在该模式中，第一书记直接参与到其驻村地精准扶贫的各个环节中，带领驻村工作队和村“两委”一起奋斗在精准扶贫的前线。在贫困户的精准识别和建档立卡环节，由于刚进入驻村地的，对贫困村的具体情况不熟悉，第一书记的主要任务是协助村两委摸清贫困底数，上报扶贫对象的具体名单，同时指导村两委填写包含贫困户基本情况和贫困状况的《扶贫手册》，深入分析贫困户的具体致贫原因，对录入建档立卡系统的扶贫对象进行有进有出的动态管理。在精准帮扶环节，第一书记围绕“谁来扶”这个问题，与村两委共同协商，指导两委将贫困户的帮扶主体、帮扶计划、帮扶措施和具体的帮扶资金录入到扶贫开发系统，明确精准帮扶的责任主体。由此可见，第一书记以制度化的形式直接嵌入到精准识别、建档立卡、精准管理、精准帮扶等基层精准扶贫工作的整个过程中，成为国家实施精准扶贫机制的有机组成部分。这体现了我党“从群众中来，到群众中去”的优良传统。在基层扶贫工作由“漫灌”向“滴灌”转变过程中，第一书记带领基层干部发挥了基础性作用。 从这个层面来看，第一书记直接参与帮扶的模式是科层化、制度化的政府扶贫逻辑。

其二，跑项引资模式。这一模式是第一书记在精准扶贫中采取的最为普遍的扶贫模式。在该模式下，第一书记的工作重心不是参与具体的精准扶贫过程。而是成为一个中介，对上利用其自身的社会资源和派出单位的关系网络来向驻村地输入扶贫资源。对下与村两委一起制定具体的扶贫脱贫计划。在

“扶持谁”方面，第一书记是针对贫困村的整体情况考虑引进怎样的扶贫项目；在“谁来扶”方面，第一书记跑项引资的过程就是决定由谁来帮扶的过程。在“怎么扶”方面，当具体的项目资金引入到贫困村时，第一书记会和村两委共同协商安排具体扶贫计划。这一模式有如下特点：其一，第一书记的扶贫成效与其自身的个人能力和其后盾单位的实力强弱相关。第一书记发挥其主观能动性，积极行动，根据自己驻村调查的实际情况因地制宜的引进相关扶贫项目。其二，这种扶贫模式下可能会出现扶贫资源供给与贫困村的真正需求难以契合的情况，造成扶贫资源的浪费。 其三，通过跑项引资获得的扶贫资源大多是基础设施建设和产业扶贫方面的项目。其四，第一书记在跑项引资时会有意带上村两委的成员，以培养其引进項目资金的能力。从第一书记带来的扶贫资源的供给这一角度看，利用人情关系获得扶贫资源具有非制度化、非正式化的特征，这属于社会扶贫的范畴。

无论是第一书记直接参与的帮扶模式还是跑项引资的帮扶模式，对于贫困村而言，都能够在一定程度上提高精准扶贫的成效，但同样存在一定的问题。

三、第一书记在精准扶贫实践中遇到的问题分析

以党建促脱贫、第一书记发挥排头兵作用的制度在精准扶贫领域取得了显著成效，很多贫困村的基础设施得以改善，村庄的治理能力逐渐增强，经济社会发展速度加快。但是，随着第一书记扶贫制度在全国范围内的深入推进，由于制度本身及其对基层农村的适应性问题，以及国家政策在执行过程中发生偏差等原因，第一书记在精准扶贫的实践过程中，暴露出不少问题。主要表现如下：

其一，贫困村的内生性发展能力未获得提升。第一书记驻村这种扶贫方式，目的是要把农村基层组织建设成为脱贫攻坚的战斗堡垒，即通过对基层组织治理能力的培养，来增强贫困村的内生性发展能力，以实现长效可持续的脱贫致富的目标。但是，事与愿违，第一书记扶贫并没有在贫困村塑造出一个强有力的基层治理组织，也并没有调动内生性的发展能力，反而使其逐渐削弱。一是第一书记过于关注贫困村的基础设施建设和经济产业的发展，忽略了对贫困村“造

血”的培育，难以一劳永逸的解决贫困问题。二是两大扶贫主体，即第一书记和基层原有的“村支书”之间存在一定程度上的权力博弈。当二者在村庄扶贫中相遇时，初期他们会利用双方各自的优势相互依赖，形成一种合作的治理模式。但是，当第一书记带来的扶贫资源逐渐耗尽以及村干部寻求独立时，他们之间合作的意愿减少，矛盾和冲突凸显，形成相互博弈的态势，使扶贫效果大打折扣。三是村民对第一书记扶贫的过度依赖。贫困村村民对第一书记驻村扶贫寄予厚望，这在无形中使得基层原有的村干部在对自身能力不自信的同时产生了对外来扶贫力量的依赖。在他们看来，扶贫开发是国家大事，是党中央委派给第一书记的任务，他们要做的只是配合与协助。因而当某位第一书记驻村期满后，村干部们不是主动去寻求自身的脱贫道路，而是把希望寄托于下一任驻村书记。

其二，扶贫工作中存在形式主义抬头与合谋造假现象。由于层层下放的考核压力以及贫困农村缺乏强有力的监督机制等原因，当第一书记在扶贫工作中遇到瓶颈，难以解决驻村地区的贫困状况时，他们有可能走捷径，搞形式主义甚至造假。一方面，搞“走读式”和“挂名式”的帮扶。如国家虽然对驻村书记的驻村时间有严格的规定，但是，有些驻村书记只是象征性地到村里转转，做一些诸如建档立卡“回头看”、给贫困户送温暖等“面上”的工作，实质性的扶贫工作并没有什么成效。另一方面，在扶贫工作中与村干部合谋作假。如遇到上级政府亲临考核第一书记的扶贫工作时，村支书会“聪明地”汇报第一书记对待工作是如何的兢兢业业。特别是涉及贫困户的经济收入时，村支书和第一书记会共同合计出“相对合理”的数据向上级汇报，以此来彰显第一书记在精准扶贫工作中的贡献。

其三，扶贫资源出现堆积而非整合优化。从理论上讲，第一书记扶贫制度的初衷是实现扶贫资源的整合优化。派出单位对第一书记进行直接管理和工作支持，如为派出的第一书记提供一定的专项扶贫资金和物质保障。但在具体的实践过程中，扶贫资源却经常是堆积而非有效地整合优化。这凸显了第一书记扶贫制度在顶层设计层面的一定缺陷。一方面，贫困村获得扶贫资源的多少跟第一书记所在的后盾单位实力强弱相关，同第一书记的个人能力与私人资源相关。这就使得第一书记自身能力过硬、其派出单位实力较强的贫困村得到更多的资源，这种新的凭实力与能力的资源输入又会造成资源的堆积与浪费，使资源的配置出现新的不平衡。另一方面，国家把第一书记放到基层的扶贫场域中大显身手，使用各种策略来完成其扶贫目标，有可能导致利用人情关系“跑项目”。如果第一书记整天奔波于“跑项目”，而不是对贫困村的扶贫脱贫计划做长远的考量，这种扶贫就有短视性，治标不治本。

其四，对村庄公共性的消解。在实际的精准扶贫工作中，第一书记存在着两种看似相悖的行为逻辑。一是资源有限约束下的“有限责任”逻辑；二是扶贫任务重压下的“无限责任”逻辑。在这两种逻辑的共同作用下，村庄的公共性逐渐被消解。就“有限责任”逻辑来说，扶贫资源的多少往往跟第一书记能否完成任务快速出政绩以及顺利升迁联系在一起，谁有资源谁就能尽快出成绩，有些驻村书记只能获得较少的扶贫资源，他们不得不扛起“有限责任”，有多少资源就办多少事。这是种围绕利益展开的扶贫工程，会使贫困村内部发生分裂，使扶贫仅仅限于扶贫，而使贫困村的整体利益等公共性逐渐消解。就“无限责任”而言，扶贫的重压有时会使第一书记超负荷工作。在扶贫工作中，部分农民会有“等、靠、要”的心态，啥事都要扶贫书记担责，自己却不愿参与村庄的公共事务。为了完成扶贫目标，第一书记有可能将形式主义重新搞起来，只为度过他们驻村扶贫这个“劫难”。这很大程度上与贫困村的整体利益背道而驰。

四、改进第一书记扶贫制度的一些建议

第一书记扶贫制度的本质是通过将基层组织建设成扶贫攻坚的战斗堡垒，同时发挥第一书记的主观能动作用以实现精准扶贫精准脱贫的目的。在具体的实践过程中，第一书记形成了直接参与帮扶和跑项引资帮扶两种主要的扶贫模式。前者体现的是国家扶贫的逻辑，后者则属于社会扶贫的范畴。这种国家权力与基层自治相结合的扶贫方式在实践过程中有一定的成效，但也凸显了诸多问题。因此，必须把顶层设计和基层创新治理相结合。具体而言要做到：

其一，第一书记的工作重心宜定位于增强贫困村内生性动力与能力。为此，需要重新定位第一书记在扶贫开发中的作用。在重视贫困村基础设施建设和经济产业发展的同时，将工作重心转移到基层组织扶贫开发能力的提升上。特别是在对现有的乡村领导班子的领导力进行重塑的基础上发展年青一代的优秀基层干部。如加大资金和培训上的帮助，着力培养那些有意愿留任的大学生村官，使其成为贫困村脱贫致富的持续性领导力量，把基层党组织建设成为脱贫攻坚的战斗堡垒。同时，要明晰第一书记与村干部在扶贫领域的职责和权限。如可以通过开列第一书记与村干部权责清单的方式明确其具体的职责。同时增加他们之间交流沟通的渠道，最大程度减少两者因权力斗争产生的负面影响。

其二，建立健全基层监督机制，刹住形式主义歪风。一方面，建立多元监督体系，使第一书记自我监督、基层群众监督、上级政府監督和新闻媒体监督有机统一。在培养第一书记自我监督意识的同时，充分发挥基层群众和新闻媒体的监督作用。如在贫困村设立村民监督委员会，对那些扶贫不力搞形式主义和造假的第一书记和村干部们，村民可以运用多种方式实行监督。上级政府（主要是县乡两级）可以不定期委托基层人大代表和政协委员到第一书记的驻村地暗访，了解第一书记扶贫工作的真实情况。同时，新闻媒体对第一书记的驻村扶贫情况可以长期进行跟踪报道，使扶贫工作更加公开化、透明化。另一方面，减少一些带有形式主义色彩的工作，从而减轻第一书记的部分压力。如通过进一步完善建档立卡信息系统和统计报表制度来减少填表报数的工作任务，减少对第一书记的一些不必要的检查和考评。三是完善第一书记扶贫绩效的奖惩机制。如可以实行扶贫绩效一票否决制。扶贫工作不到位，就没有参与评优和晋升的机会。对于那些扶贫工作不到位、态度不端正、搞“走秀式”扶贫的驻村书记，要追究相关责任并予以曝光。

其三，完善第一书记扶贫的顶层设计。一方面，赋予第一书记更多的资源和资源配置权。对于那些第一书记本人和其后盾单位扶贫资源较少的情况给予较多的支持与倾斜。这样一来，扶贫资源输入到真正需要的贫困地区，从而能够保证第一书记在扶贫工作中拥有更多的自主空间和更大的积极性，同时能充分发挥第一书记的中介作用，使扶贫资源供给和贫困地区群众的需求能够在第一书记扶贫这个平台上相互契合。另一方面，国家在通过项目制的形式进行扶贫资源输送和分配时，要尽量淡化和减少“跑项目”，避免第一书记们因争夺扶贫资源而导致精力分散，使扶贫工作的重心发生转移，扶贫成效难以持久。同时，通过调动各级地方政府的积极性来做大做强扶贫资源的增量，增强基层政府对第一书记扶贫工作的支持力度和责任感。如可以将扶贫绩效作为基层政府行政绩效考核的重要指标，形成制度化的利益激励机制。

其四，调动基层群众的积极性，重塑村庄公共性。增强基层社会活力需要激活村庄内的公共资源。如可将项目资金直接拨付到村一级，通过成立村级议事会，由第一书记和村干部主持，让村民集体议事来决定扶贫资金的具体使用情况。提高村民参与扶贫开发的积极性。同时，要增强基层群众脱贫致富的责任感，重建村庄共同体，建构第一书记与基层群众之间的有限责任机制，形成风险共担和利益共享的格局。

（作者单位：华东政法大学）

（责任编辑 方 卿）