分权制衡视角下重塑我国红十字会公信力的研究

赵晶

摘 要：慈善是一个社会文明与进步的重要标志，红十字会作为我国慈善事业的代表，一直致力于为易受损害的人群提供人道救援救助服务，对保护人的生命和健康发挥着不可代替的作用。但近年来，一系列丑闻让红十字会面临巨大的公众信任危机，笔者在借鉴香港红十字会运营模式的基础上，认为化解这一危机应该从外部的制度环境、内部的组织结构、行政化色彩、工作透明度等多个角度同时入手，重塑我国各级红十字会的公信力，促进我国红十字会事业的健康发展。

关键词：公信力；监督；三权分立；权力制衡

“公信力”，顾名思义，使公众信任的力量。即在社会公共生活中，公共权力表现出的公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。

一、中国红十字会发展现状

（1）案例——文家碧事件导入。文家碧，曾任四川省人口计生委副主任、党组成员，四川省红十字会党组书记、常务副会长，四川省红十字会巡视员等职。2010年，文家碧经人介绍认识了商人胡某。在3年时间内，文家碧借职务之便，先后7次收受胡某贿赂。文家碧受贿及索贿事实共计13起。同时，文家碧还单独或伙同他人侵吞、骗取公款犯罪4起。文家碧贪污犯罪侵吞、骗取的对象为社会捐助款，其行为对红十字会声誉造成恶劣影响。

（2）红会公信力明显下降。笔者通过街头采访的方式，调查过学校里的同学和部分社会人士，经过后期统计分析发现，超过90%的人对红十字会的评价是负面的，并且自从郭美美事件发生后，绝大部分的人都没有再给各级红会系统捐过款。

（3）红会受捐数量下降。民政部去年发布《2015年度中国慈善捐助报告》显示2015年我国境内接收国内外社会捐款捐物总额共计1042.26亿元，时隔4年捐赠量再破千亿元大关，比上年小幅增长5.3%，但红十字会系统接收捐赠金额为26.43亿元，占比仅为2.5%，捐赠数量大不如前。

二、红会公信力下降诱因分析

1.相关法律亟待完善

在不久前举行的十二届全国人大常委会第二十一次会议上，提交审议的红十字会法修订草案引起广泛关注。红十字会法作为我国唯一的专门用一部法律来赋予一个机构特定的使命、职责并对它进行规范的法律，这在立法中本身就属罕见。从1993年制定至今，时隔23年才迎来首修，这么长时间不修改的法律也是少数。

2.内部组织结构不合理

①决策层面。我国《红十字会法》确立了理事会是组织内部治理中心，它选举产生组织的会长、副会长，并在会员代表大会的闭会期间执行大会决议。理事会是基金会的决策机构，责任在于控制、管理基金会的运作，其规模直接影响决策的效率与公平，当理事人数较少时，决策者相对集中，其科学合理性会趋于下降。而我国红十字会实际上大多数是由书记、常务副会长、副会长三人主持，副会长多是兼职性质，因此极易造成一人决策的局面。相反地，理事人数较多时，复杂的构成可能使得决策效率低下，但这时候理事所能代表的利益群体更加广泛，因而可能更加科学合理。②执行层面。执行机关是在秘书长领导下的负责各项具体事务的执行，秘书长由理事会选任，对理事会负责。传统观点认为作为执行部门，秘书长只是按照命令完成任务，“壹基金”秘书长李劲就说过，公益机构中的职业人是有边界的，在自己的职责范围内做事，成熟的基金会秘书长应该只做执行，治理和执行应该互不干扰。这种决策与执行严格分开的传统观点，阻碍了决策者对一线信息的掌握情况，易导致决策的低效率。

③监督层面。根据红十字会发布的组织结构图，我们可以看到我国红十字会只存在理事会与执行委员会，而监事会未在其组织框架中。中国红十字会总会以及各省级分会组织均未成立监事会。我国红十字会内部监事会的缺乏，使其决策与执行缺乏监督，决策与执行的科学性、合理性有待考量。

3.行政化色彩浓厚

我国的红十字组织脱胎于政府行政部门，红十字会的隶属关系各省市也不尽相同，人力调配和经费保障都与总会没有关系，这就造成了红十字会管理机制的混乱。一些相关政府机构官员对红十字会的性质和职责认识不清，过多干预红十字会的内部治理和日常运营。

文家碧多次称她套取的资金大多因灾、因职工利益和红会工作的协调，这些证言虽然没有被采信，但却也一定程度上披露出一个更大的问题，即文家碧不是“孤军奋战”，她进入的是一个庞大的生态系统，别人求她办事需要送钱，上下其手、潜规则盛行。

4.工作透明度低、缺乏外部监督

民政部在第三届慈展会上发布《2014年度中国慈善透明报告》，报告显示，有77%的公益慈善组织透明指数得分不及格，五成公众对慈善组织信息披露不满意。2014年度，红会系统的透明指数得分为35.66分，而其2013年得分为37.72分。红会系统的透明指数在信息公开的完整性、及时性以及易得性三个方面都有所下降。

三、重塑我国红会公信力的措施

1.完善相关法律制度

规章制度在组织内部相当于法律，红十字会要不断完善内部监督机制，同时还应建立相应的责任追究机制，依据这个机制来对各个岗位的人员实行有效的约束，在一定程度上防止不良行为的出现。《慈善法》是一部慈善事业的基本法，它与红十字法是并重的两部法律，我国红十字会的慈善活动也要遵守该法律相关规定。近年，社会公众参与慈善事业的积极性不断提高，慈善界人士深感出台一部较为完善的法律十分必要。加强法律对红十字会的约束力，明确定位执法主体和责任，对红十字会业务工作清晰定位，把新业务也纳入法律范围。

2.明确职责，克服行政化色彩

作为官方建立的组织，为了克服行政化色彩，红十字会需要拓展其与社会的关系。红会应不断壮大成员规模，吸收民间力量，可考虑在组织的外部建立独立的第三方的评估机构，也能减少政府干预，营造公开透明、良性互动的官场生态。政府方面也要在制度上理顺红十字会与各级政府的隶属关系，提高政府机构官员对红十字会性质和职责的认识，减少对红会的组织结构、人员任命、内部管理和日常运营的干预，克服行政化带来的官场恶性生态循环。

3.优化内部组织结构

任何组织尤其是发展壮大之后，要实现其组织目标，必然要从内部开始进行自我约束，自我规范。

不同的类型的组织、基金会要立足实际情况，形成科学合理的理事会规模。当理事的选任也极其重要，作为理事会成员，应明确自己的权利与义务，对基金会忠实负责。不可否认，执行机关比决策层更能直接的了解实施环境的具体情况，所以理事会也该给执行部门适当赋权，听取有建设性的意见，实现执行与决策的权力分享。监事会代表着多方利益，所以监事会成员应由不同的利益方选，成员还要具备一定的专业水准，对于项目运作和财务管理等方面较为熟悉，这样才能实现有效监督。

红十字会法修订草案的一大亮点是对红十字会的内部治理结构作出了明确规定，建立理事会、执委会和监事会权责分开、互相制约的现代治理结构。我国红十字会要解决信任危机，就要理顺组织内部决策、执行、监督三方合作机制，实现权力的制衡，相互监督，相互制约。

4.增强工作透明度，实行多方位监督

紅十字会要提升自己的公信力，必须加强信息披露工作，同时提高日常工作中与公众的互动和沟通。红十字会要善用多样化的信息披露渠道，凭借服务效益赢得公信力，尤其大型公募基金会，应建立常态的信息披露制度等。定期召开组织内部财务评审会议，只要涉及资金的使用都与财务有着密切的关系，财务工作的透明与否，直接影响红会工作人员的作风问题。因此加强红十字会资金使用的公开和透明，对红会官员的个人财政进行公示，将有助于规范成员的行为，杜绝权力滥用、权钱交易的行为。

参考文献

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[2]刘珈贝.论中国红十字会的信任危机及应对策略[J].百家论坛.2014

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[4]我国慈善组织公信力缺失的法律问题研究[D].兰州商学院.2013

[5]杨红星.中国红十字会信任危机背后的管理体制根源[J].政治与社会.2012

[6]闻晶.新形势下中国慈善组织内部监管机制探讨[J].中国市场.2010

（作者单位：江南大学法学院）