以人本城镇化引领湖南“五化同步”发展的对策研究①

摘 要：工业化、城镇化、农业现代化、信息化、绿色化“五化”是现代化建设的重要推手。“五化”本质是互动，核心是融合，关键在同步。推进“五化同步”发展需要找准突破口。剖析“五化”内在机理，城镇化在“五化”中处于重要地位，具有引领作用。基于此，本文在阐释新型城镇化“五维融合”内在机理的基础上，深入分析依托人本城镇化引领湖南“五化同步”的系统难题，进而提出以人本城镇化推进湖南“五化同步”的对策建议。

关键词：人本城镇化 五化同步 五维融合

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（a）-123-03

工业化、城镇化、农业现代化、信息化、绿色化“五化”是现代化建设的重要推手。“五化”本质是互动，核心是融合，关键在同步。推进“五化同步”发展需要找准突破口。以城镇化引领“五化同步”发展是适应引领经济新常态的现实可行路径，但不能再走粗放型城镇化这条老路，而应走以人为本或以人为核心的新型城镇化道路，即人本城镇化道路。

1 “五维融合”：以人本城镇化引领“五化同步”的内在机理

人是城镇化最灵动的音符。新型城镇化的核心内容是人的城镇化，即人本城镇化。新型城镇化的人本内涵，要求我们走出一条产城融合、乡城融合、数城融合、绿城融合、人城融合的“五维融合”新路子。

（1）产城融合。城镇化是产业集聚的空间依托，产业发展则是城镇化建设的核心支撑和初始动力。加快推进新型城镇化，必须着眼于未来产业结构协调发展的内涵优化，突出产城融合这个关键点，同步发展工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化。通过产业创新，培育更多就业的增长点，为劳动者提供适配的就业岗位，带动农村剩余劳动力向城镇转移，让越来越多的农业转移人口愿意进城、乐意留城，实现产城一体、融合发展。（2）乡城融合。推进新型城镇化不能让乡村成为经济发展与现代化追求的边缘。城镇化要与现代农业发展相耦合、与建设社会主义新农村相融合、与农村人口转移相结合，以促进城乡共同繁荣。通过城镇化与农业现代化的融合发展，使城市基础设施延伸到农村、城市生产要素流动农村、城市公共服务覆盖到农村、辐射城市文明到农村，推动农业现代化和新农村建设，破解城乡一体化的体制困扰和制度难题，实现“当农民不自卑、搞农业不吃亏、居农村不边缘”的城乡共荣目标。（3）数城融合。城镇化拓宽了信息化的空间维度，信息化提升了城镇化功能品质。大数据是我国信息化发展进入深水区后的核心主题和战略选择。借助大数据整合产业研发资源，提升传统产业供给品质，促进产业分工迈向产业技术链和价值链高端，加快产业转型、结构转优和动能转换。同时，在城市规划设计、建设维护、运营管理各个环节全面嵌入、渗透数字技术，建设智慧城市，既完善城市功能、提高城镇化质量，也可释放市场需求，形成新的经济增长点。（4）绿城融合。绿色化是实现人口、资源、环境生态协调发展的主色调。推进新型城镇化，必须坚持绿色低碳原则，走集约、高效、绿色、循环发展之路，在推进经济转型的同时，正确处理好城镇建设与绿色发展的关系，把绿色化作为新型城镇化建设的重要抓手和根本路径，逐渐形成资源节约型和环境友好型的现代产业体系、生产生活方式，使城鎮成为资源节约、环境友好的首善之区。（5）人城融合。城镇化的本质是人的生产生活方式从农民向市民的转换。人的城镇是衡量城镇化质量高低的主要尺度。推进新型城镇化，必须坚持以人为核心，走人本城镇化道路，协调好城镇发展与民生改善的关系，促进城乡公共服务均等化。真正做到为老百姓提供安身之所、生活之便、创业之需，实现人城融合，推动“物的城镇化”向“人的城镇化”的根本转变。

2 “五难并存”：以人本城镇化引领湖南“五化同步”的主要难点

目前，湖南“五化同步”发展格局已初步形成。城镇化水平稳步提升，2015年，全省常住人口城镇化率达到50.89%，城镇人口首次超过农村人口，标志着湖南省全面进入城市时代，城镇化发展进入以质量为导向的新阶段，以新型城镇化为突破口，依托新型城镇化引领“五化同步”发展是可行的现实选择。但由于受重规模轻质量的传统城镇化道路影响，以及受工业化、信息化、农业现代化及绿色化阶段水平的限制，深入推进人本城镇化存在着系统性难题。

2.1 产城融合不紧密，“五化同步”支撑力难增强

当前，湖南工业化和城镇化发展协调程度虽然呈现上升趋势，但产城融合质量不高。一是产业与城市脱节。城镇化水平滞后于工业化水平，从城镇化率与工业化率比值来看，国际标准的合理区间是1.4～2.5，据测算，2015年湖南城镇化水平与工业化水平的比值为1.32，低于国际合理区间0.08，低全国平均水平0.34。二是产业与就业脱节。就业增长明显滞后于产业的发展，就业结构的转换滞后于产业结构的转换。2015年，全省三次产业结构为11.5∶44.6∶43.9，2015年，而全省三次产业从业人员结构则为40.7∶23.5∶35.8。这说明，就业结构中高农业化的现象并没有改变，城镇化所应有的人口、产业、资本以及技术的积聚效果没有得到充分发挥。

2.2 数城融合不紧密，“五化同步”驱动力难加大

湖南数城融合不够体现在以下三方面：一是数据开放共享不足。尽管政府掌握了大量的、广泛的、高密度、高价值的公共数据，但受部门利益冲突、技术标准冲突、安全责任冲突的影响，行业之间、部门之间、地域之间的数据普遍被“孤岛化”，相关数据之间普遍被“盲点化”，不能关联和耦合。部门之间和层级之间“数据垄断”和“数据打架”现象普遍存在，难以开放、交换、融合、共享，大数据的价值深度达不到相对位置。二是数据挖掘分析能力不足。目前政府公务人员的信息化应用能力和意识水平参差不齐，应用大数据分析提升业务水平的能力有待提升。同时，决策层仍然比较倚重传统的管理方式和手段方法，导致大量的信息资源没有得到有效利用，不能匹配城市发展的实际需求。三是数据管理规范不到位。碎片化的管理体制，各自为政的政府部门，交叉重叠的部门职能，导致信息共享的壁垒普遍存在。不完善的管理制度、不统一的标准规范、不健全的信息数据保密和公开的法律法规，更加剧了数据共享壁垒。

2.3 城乡融合不紧密，“五化同步”基础力难稳固

城乡一体化是城镇化与农业现代化协同发展的重要抓手。近几年来，湖南城镇化与农业现代化协调发展进入了提速阶段，但农业现代化进程缓慢，并远远滞后于城镇化。一是城乡经济脱节。由于长期用牺牲农村经济发展来发展城市经济，先进的管理理念和集约的经管模式，未能在农村经济发展中得到很好地推广应用，导致了城乡经济的“两张皮”现象。二是城乡产业脱节。长期以来，割裂了城镇发展与农业发展的天然联系，在城市产业高速发展的同时，农业现代化发展则相对滞后。湖南作为传统的农业大省，特色农业、生态农业的发展还远远不够，农业的优势资源没有得到充分开发，农产品精深加工度不高，农产品附加值不高。世界平均水平的食品工业产值与农业总产值之比为1∶1左右，发达国家为3∶1左右，而湖南仅为0.6：1左右。三是城乡居民脱节。由于城乡二元户籍制度以及自身能力的限制，农民工处于“半城市化”状态。这在一定程度上既限制了农业现代化发展，也加大了城乡居民收入差和消费差。2015年，湖南城镇居民人均可支配收入为28838元，农民人均可支配收入为10993元，城乡居民收入差异系数为2.62；2015年，城镇居民食品消费支出占消费总支出的比重（恩格尔系数）为31.2%，农村居民为32.9%，城乡恩格尔系数相差1.7个百分点。说明城乡居民的生活质量存在着明显的差异性。

2.4 城绿融合不紧密，“五化同步”保障力难提升

近年来，湖南城镇综合承载能力显著增强，但城绿融合仍有明显不足。一是自然资源难承载。粗放发展的城镇化使湖南土地资源、水资源、能源等自然资源的支撑面临的困难日益严重。从土地资源看，2015年，全省城镇人均建设用地面积达151.8平米/人，远高于国标确定的90～110平方米的建设用地标准。土地资源承载力已经到了相对饱和的地步。从水资源看，随着城市化进程的加快，工业、农业和居民生活用水增速加快，加大了水资源的承载难度。水资源对城镇化发展的支撑能力显得日益脆弱。从能源看，随着全省城镇化进程的加快，大规模的基础设施和住宅的建设，加大了高能耗产品的需求，居民生活用能也在快速增长，但高投入、高消耗、低产出、低效益的粗放型能源利用方式没有得到根本性转变。第三次全国经济普查数据显示，全国六大高耗能行业主营业务收入占全部规模工业的33.6%，湖南36.2%，比全国高2.6个百分点。城镇化发展中的能源短板效应日益显现。二是环境污染难缓解。快速发展的城镇化在造成资源不节约的同时，也带来了环境的不友好，给城绿融合发展带来了较大压力。2015年，全省每生产1亿元GDP需排放废水10.87万吨，每生产1亿元工业增加值需排放粉尘34.74吨、工业固体废物6510.26吨，水、气污染物排放强度已远超环境自净能力。2015年湖南主要污染物化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放和氮氧化物等四项主要污染物排放总量削减率分别低于全国平均水平1.4、1.3、1.5和0.8个百分点。

2.5 城人融合不紧密，“五化同步”导向力难加强

经过几十年的发展，湖南城镇化率有了大幅提高，但与全国平均水平的差距依然明显。一是常住人口城镇化水平依然不高。2015年，湖南的城镇化率与全国平均水平的差距仍有5.21个百分点。湖南的城镇化水平在中部六省仅居中游，城镇化率排在湖北、山西、江西之后居第4位。人口城镇化的速度远远低于土地城镇化，2010年～2015年，湖南城市建成区面积增长了1倍，而城镇吸纳的人口数只增长了21.33%。二是户籍人口城鎮化率增长偏缓，农业转移人口市民化进程滞后。2015年全省户籍人口城镇化率仅为28.13%，比常住人口城镇化率低了22.76个百分点，常住人口城镇率与户籍人口城镇化率的差距高出全国6.56个百分点。说明湖南省农业转移人口市民化进程滞后，大量农业转移人口进入城镇但并未真正实现市民化，农民工尚不能共享城镇的公共文化、公共教育、公共医疗、公共交通等城市公共资源。

3 “五管齐下”：以人本城镇化引领湖南“五化同步”的对策建议

3.1 深入推进产城融合，增强“五化同步”支撑力

（1）优化产城融合发展新布局。依据湖南区域实际，构建湖南特色产业体系，推动形成城市群之间、城市之间以及城乡之间特色鲜明、结构合理、协同发展的产业格局。支持长株潭城市群加快构建现代产业体系，推动产业结构高端化、高效化、高附加值化，形成现代服务业为主的“三二一”的产业结构。鼓励环洞庭、大湘南、大湘西等中等城市要提高制造业集群发展效益，加快发展高新技术产业和先进制造业，积极对接大城市产业体系，提高就业容量。引导中小城市发展发展优势特色产业，壮大龙头企业，夯实产业基础。引导小城镇和农村地区发展与其资源相配、环境相容的劳动密集型产业。（2）探寻产城融合发展新路径。进一步推动制造企业和项目向产业园区集中，通过物流、资金流和人流的相对聚集，促进生活服务业和生产性服务业的快速发展。同时，加快园区工业地产建设，完善园区配套功能，把一大批产业园区打造成宜工宜业宜居的城市新区，让产业园区成为发展工业、吸纳就业、集聚人口的主阵地。（3）探索产城融合发展新机制。探索推动建立新型工业化与城镇化融合发展联席会议制度，促进地区与地区之间的深度合作、部门与部门之间深度沟通，及时发现并解决产城融合发展中的突出困难和问题。建立新型城镇化领导小组和新型工业化领导小组工作会商长效机制，健全科学合理的测评指标体系，强化分级分类监测，客观公正地评价融合发展成效。

3.2 深入推进数城融合，增强“五化同步”驱动力

（1）推进数据开放共享。强化信息网络、数据中心等信息数据设施的开放共享，强化跨部门之间、行业之间、地区之间的业务协同合作和政务信息数据共享，建立跨部门跨地区业务协同、共建共享的公共服务信息服务体系。充分发挥物联网、云计算、第三代移动通信技术等信息技术的作用，建立全省统一的电子政务系统，健全全省统一的电子政务应用平台，推进城市管理的数字化、智能化、一体化。（2）提升数据分析应用能力。加强大数据应用有关知识的教育培训，提高大数据的分享能力，推进城数融合发展。以发展交通智能、电网智能、水务智能等系统智能为依托，综合应用大数据、云计算、云服务等新一代信息技术，整合城镇化发展的物质资源、信息资源和智力资源，形成可供开发利用的高质量、高价值密度的“大数据集”，建设智慧城市，提高城市管理服务民生的水平，实现居民满意幸福。（3）探索数据管理协调机制。在城市范围内相关部门之间、行业之间、群体之间、系统之间，从数据融合、信息共享、业务协同和智能服务切入，建立强有力的统筹协调机制。推动建立大数据局、大数据管理局等相应机构，统一部署大数据、智慧城市等信息化工作，统一调度政府公共数据，推进城市管理数字化水平。

3.3 深入推进乡城融合，增强“五化同步”基础力

（1）推动现代农业布局优化。以优质农产品供应基地建设为重点，加快形成特色鲜明、优势互补的长株潭都市农业圈、洞庭湖现代农业示范区、大湘南丘陵农业区、大湘西山地农业区。变粗放农业为集约农业，强化农业功能的高复合，提高农业综合生产能力。（2）推进农业产业化。充分发挥湖南作为农业大省的农产品资源优势，加快发展粮食加工、肉类加工、水产品加工、精制茶加工、植物油加工等特色、高效、生态、安全的农业产业，力争食品产业成为全省经济的一大支撑点。同时，优化城乡资源配置，推动城市资本、技术、人才、管理等生产要素下乡，将先进的城市经营、管理、营销理念融入到农业发展，提升农业产业化发展质效。（3）深化土地制度改革。以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化“一块地”与“三块地”改革。进一步规划整合农村农业土地，积极探索土地自愿合法有序流转，积极探索土地增值收益的分配方式，提升土地规模化集约化利用水平，探寻农业规模化发展和新型城镇化可持续发展的最优土地安排。

3.4 深入推进绿城融合，增强“五化同步”保障力

（1）以“心”育生态，涵养城镇绿色文化。坚持以人为核心，加强生态伦理教育，培育绿色发展理念。宣传人类与自然和谐共生共荣的价值导向、思维模式、行为方式，推广低碳居家、绿色出行、适度消费等健康文明的生活方式，倡导社会节能减排的生产方式和消费模式，提高践行生态文明、共同建设美丽湖南的自觉性。（2）以“优”保生态，发展城镇绿色经济。优化产业结构，发展节地、节能、节材、节水产业，促进城镇化与工业化、信息化、农业现代化、绿色化的协调同步，推动城镇产业绿色化发展。优化生产方式，开发使用高新生产技术，建立低碳、绿色、可循环的发展方式，实现资源、能源利用的减量化和废弃物的资源化、再使用，促进城镇绿色化生产，实现绿色经济和绿色社会与生态建设相协调。（3）以“制”治生态，健全城镇绿色制度机制。把新型城镇化进程中绿色发展的具体政策措施落小落细，严格实行生态环境保护和环境监管制度。探索建立绿色GDP测评考评机制，建立健全官员环保责任追究机制，建立完善生态环境补偿机制、资源有偿使用机制，推动建立产业绿色化机制和公众参与机制，从体制机制层面保障生态城市建设。

3.5 深入推进人城融合，增强“五化同步”导向力

（1）优先满足创业就业之需。秉持“以人为本”的核心理念，以农民工市民化为切入路径，优先解决农民工市民化过程中创业就业问题。从新成长劳动力技能储备培训、再就业技能培训、农村劳动力转移就业技能培训、创业促就业培训等方面着力，提升农民技能和素质，提高农民工创业就业竞争力。大力发展服务业、小微型企业等劳动密集型产业，释放就业容量，真正让农民工“留得住”。（2）优先解决安身之所。盡快出台省级层面“人房挂钩”“人地挂钩”“人钱挂钩”新政策，强化政府在降低农民工城镇住房门槛的主体责任。支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；支持城中村、城郊村等组织利用农村集体建设用地建设农民公寓；提高公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的供给数量和质量，真正让农民工“住得起”。（3）优先考虑生活之便。从就业、养老、医疗等方面入手，抓好农业转移人口与城镇居民社会保障的有效对接。统筹安排农民工随迁子女的学前教育和义务教育，逐步实现农民工子女异地参加中考、高考。建立健全全覆盖、可持续、均等化的基本公共服务体系和社会保障制度，真正让农民工“过得好”。

参考文献

[1] 朱艳丽.以“四化同步”推进现代化进程[N].吉林日报，2012-11-20.

[2] 辜胜阻.非农化与城镇化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

①基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会重点委托课题（创新课题）“基于人本城镇化的湖南“五化同步”发展路径研究（XSPCX006）。

作者简介：陈志平（1967-），男，湖南邵阳人，中共湖南省委直属机关党校经济学教研室主任、教授，主要从事区域经济、产业经济方面的研究。