江苏省海绵城市建设的社会支持调研和存在问题探究①

李珊珊 王武港 周泽聿 钟冠宇 胡媛媛

摘 要：随着城市生态问题的不断加剧，如何推进新型城镇化建设、建设海绵城市成为倍受政府和社会各界关注的问题。本文通过采用实地调查采访、问卷调查、文献研究、统计分析等调查方法，以镇江市为研究对象，对海绵城市建设过程中市民对城市水环境的重视程度、对海绵城市了解程度、建设支持程度、建设成果感知度和海绵城市建设的不良影响等方面进行分析，得出目前海绵城市建设中存在法律法规不完善、财政压力较大、缺少民众参与等问题，并结合镇江市实际情况提出完善相关法律，加强有关宣传、创新融资渠道、利用信息技术构建智慧海绵城市等合理建议。

关键词：海绵城市 低影响开发 镇江

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（a）-114-03

1 调查背景

近年来，生态环境污染和区域水环境问题对城市的发展造成了愈来愈严重的冲击。严峻的城市内涝问题严重降低了城市空间效率，制约了我国城市化的进程。针对这个问题，在《中央城镇化工作会议》上习近平总书记就指出“海绵城市”建 设的重要性。2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设。在新型城镇化建设的过程中，如何解决城市内涝问题，如何建设海绵城市，如何提高城市空间效率已经成为备受政府和社会各界关注的问题。《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》指出“海绵城市”应当能够像海绵一样，拥有应对自然灾害、适应环境变化的“弹性”，下雨时吸水、渗水、蓄水、净水，需要时将蓄存的水加以利用，以减少

城市洪涝灾害发生，提升城市生态功能[1-3]。

镇江市海绵城市建设试点区域位于城市主城区，面积约22平方公里。工作重点是通过2015至2017三年的海绵城市建设工作，综合多种技术措施，全面实现海绵城市目标。2016年的持续强降雨令整个长江流域水位告急，各地如临大考，海绵城市也再度受到热议。2016年7月1日～5日，镇江与全国很多地方一样，持续强降雨，降雨量超300毫米，但镇江市几处海绵城市试点基本无积水，而原先这些地区中等雨量就能“看海”。因此，本研究以镇江为例，基于低影响开发理念，从社会响应层面对海绵城市建设成果展开调研。

2 调查方法

2.1 实地调查采访

项目组在镇江市润州区、京口区等地的商业街、酒店等地对当地市民以及老社区内的当地居民进行了采访和发放问卷，从中了解市民对当地环境变化以及“海绵城市”模式的知晓程度、对镇江市海绵城市建设试点区域建设的支持程度，对“海绵城市”模式的建议与意见等。

2.2 问卷调查

问卷调查法是一种书面的调查方法，是以书面的方法调查研究的手法，被调查者填写关于问题的建议、意见，是一种获得资料信息的方法。项目组在进行实地问卷调查的同时，进行网上问卷，既面对了无暇上网、不会上网的人群，也面对了较少出门活动的人群，兼顾各类人群，使得数据源更加全面，信息可信度更高。

2.3 文献研究

项目组进行文献搜索，从CNKI、Sprinter、SCI等数据库查询相关文献，了解了更多海绵城市的发展状况与政府政策的最新动态等，根据政府对海绵城市的发展的总结报告，更好地研究当今海绵城市建设的发展前景。

2.4 统计分析

项目组把调查所得的问卷、采访等资料进行整理并进行讨论，归纳镇江市海绵城市建设试点区域建设的整体情况以及市民的意见，最后运用统计分析方法分析相关数据，并针对问题提出建议。

3 调查分析

为了了解海绵城市发展现状，探討海绵城市概念的公众影响力，从而更好地推进海绵城市建设，团队于2017年4月对江苏省海绵城市建设现状及公众认可度进行了问卷调查。调查的主要内容主要包括：城市水环境改造前原状、城市水环境改造后现状、海绵城市概念普及度、海绵城市建设支持度四个方面。调查主要采用线下线上问卷相结合的方法，通过互联网问卷发放人群和实际问卷发放人群互补的方式，完善问卷对象年龄、职业、学历等方面的覆盖度，提高问卷结论可信度。调查人群覆盖江苏省13个地级市，共发放问卷800张，其中线上线下各400张，回收有效问卷657张，回收率约为82.1%。

3.1 对城市水环境重视程度

本次调查内容可以清晰地看出城市水体的存在对于绝大多数调查对象都是具有较大必要性的（见图1）。在城市规模不断扩大、城市建设如火如荼的背景下，城市水体由于其在蓄水、净水、绿化、缓解城市热岛效应等方面不断发挥重要作用。与此同时，由于其本身缺乏流动性的原因，城市水体的黑脏臭问题也非常严重，对于七成以上调查对象的日常生活都造成了不同程度的影响。

与此同时，城市内涝现象作为城市建设质量上缺乏的表现之一，对近半的调查对象生活造成了不便。在受长江影响较深的苏南地区，降水量较为丰富的5～7月往往会出现城市内涝阻碍城内交通的现象，给广大市民的生活造成诸多不便。作为城市水环境的重要组成部分，城市内涝的预防和治理在城市水环境建设中尤为重要。

3.2 对海绵城市的了解程度

由图2可知，公众对于此概念的熟悉程度较低，仅部分高学历或从事教学研究工作的人群对于海绵城市概念有一定的了解。但在将海绵城市概念进行部分讲解后，公众能迅速将海绵城市概念与预防内涝市政建设、城市水体建设等方面联系起来。这反映出海绵城市建设的配套工作还存在一定的问题，相关部门对于海绵城市概念的推广工作重视程度不足。

3.3 对海绵城市建设的支持程度

占绝大多数的调查对象都对海绵城市相关建设改造给予了支持的意见（如图3），认为在当今社会迅速发展、新型城镇化建设如火如荼的背景下，海绵城市建设是提升城镇化和居民生活水平的必经之路。但与此同时，受访者也希望在海绵城市建设的同时，兼顾城市公共基础设施，如道路建设、管网改造、城市绿化等方面的建设，避免重复施工，造成不必要的浪费。

3.4 对海绵城市建设成果的感知度

调查对象中注意到相关城市改造的总体比例不高（如图4），但在改造的关注度和改造成果的认可度进行交叉对比后，可以很明显地看出对于改造成果的满意程度明显高于改造的关注水平，城市内涝和城市水体黑脏臭现象都有较关注城市改造关注比例7.2%～13.7%高的满意水平，海绵城市初见成效。

3.5 对海绵城市建设的不良影响

在调查过程中我们了解到，尽管海绵城市建设得到了大多数市民的认可和支持，但还是存在着一些不容忽视的问题。在海绵城市建设设计的相关城镇基础设施改造的过程中，出现了改造时间长、改造过程中存在施工场地、施工人员、施工材料等对基础设施的占用行为、改造过程的噪音、污水、粉尘等问题。这也是我国基础设施建设过程中长期存在的、海绵城市低影响开发理念着重避免的问题，需引起相关部门和建设单位足够的重视。

4 主要问题与建议

4.1 主要问题

4.1.1 法律法规不完善，各部门机制不协调

海绵城市推广发展以来，在法律制度方面缺乏配套的法律法规，现有法律較多偏重于城市如何规划与建设方面，在建设过程中是否生态建设并未给予太大关注。并且我国海绵城市建设刚刚起步，有关海绵城市建设过程中的总体规划、建设路径、项目实施验收、后期责任管理等各个方面的法规细则还处于空白状态。调查发现，镇江市缺少城市雨洪管理的相关法律法规，在海绵城市建设过程中没有可依靠的指导标准和相关监督管理措施。在城市雨洪管理方面，我国现有的部门机制是防洪与排涝分别由水利部和市政部负责，但在海绵城市实施过程中雨洪问题还会涉及环保、水务、园林等其他多个部门，所涉及部门越多，管理起来难度就会越大。在海绵城市建设过程中，一个建设项目可能需要多个部门、专业和施工单位分别负责，这也会导致不同部门之间不够协调，存在职权交叉、管理权限不明、衔接整合不畅等问题。

4.1.2 经济形势严峻，财政压力较大

根据我国海绵城市建设规划的试点城市信息可知，2015年～2017年间镇江市海绵城市建设规划投资平均规模约为80亿元，建设规划和实施的资金投入主要依赖当地政府财政支持。但在目前我国经济下行压力增大，各地经济发展增速减慢，国家宏观政策要求地方政府缩减财政收支这一大背景下，镇江市海绵城市建设的资金来源存在较大的困难。另外建设海绵城市的效益显现需要较长时间，短时间内无法变为可见的物质利益或经济效益，此时仅仅依靠市场机制来进行调节可能难以建立起完善的城市雨洪管理系统。

4.1.3 对“海绵城市”认识不足，缺少民众参与

虽然低影响开发技术和雨洪管理在国外发展已经较为成熟，但“海绵城市”这一概念在我国出现也仅仅只有几年时间。目前学术界和政府部门对海绵城市的内涵、建设和配套措施等方面的研究还不够深入，对于普通民众来说，对海绵城市这一概念及内涵的理解更是模糊。镇江市公众对海绵城市的认识情况并不乐观，海绵城市建设参与现状也不尽如人意。虽然大多数民众都希望改变现状，配合海绵城市的建设，但是由于政府缺乏有效引导，配合途径较少等问题，民众参与程度并不理想。

4.2 政策建议

4.2.1 完善相关法律，加强有关宣传

在海绵城市建设中，政府应担当主导者，协调多部门和社会利益，统筹海绵城市的各项工作。制定支持性的政策法规，做到立法先行与政策配套相结合。镇江市政府应在充分分析认识当地自然环境情况、经济发展水平和城市发展阶段等问题的基础上，协调相关部门制定海绵城市建设的具体指导意见和高操作性和实用性的行动方案。同时可以通过借鉴国外发达国家雨洪管理的经验，制定海绵城市建设的相关法律法规体系。另一方面，政府也要在有关生态文明方面加大教育与宣传投入，培养当地居民环境友好的价值理念，宣传海绵城市的相关知识，让公众充分认识海绵城市建设给社会带来的巨大效益。

4.2.2 制定融资政策，创新融资渠道

海绵城市的建设面临着投资巨大、回报机制不明等经济方面的挑战，单靠政府来解决问题是不可行的，必须以市场化方式调动更广泛的社会资源来推进海绵城市建设。政府经济的支持对于海绵城市建设应该是一种投资导向，只有通过创新投融资渠道才能真正缓解资金瓶颈。政府应当制定与海绵城市建设相配合的投融资政策，除了制定PPP政策机制外，还可以与有能力的企业集团或社会团体合作，进行多渠道投融资模式。

4.2.3 利用信息技术，构建智慧海绵城市

镇江市在海绵城市的建设和管理过程中，应该注重现代信息技术的利用和实施，建设智慧化海绵城市。可以通过建立数字化、精细化管理平台及时发现海绵城市建设中的问题，利用物联网智能传感系统实现实时监测，更加及时有效地应对城市水问题。通过推行现代化信息技术，利用大数据、云计算等信息手段可以使原来非常困难的监控参量变得容易实现，使海绵城市更加智慧、安全、高效地运行。

参考文献

[1] Hinman，Curtis.Low Impact Development：Technical Guidance Manual for Pugent Sound [R].Olympia，WA：Puget Sound Action Team，Washington State University，Pierce County Extension，2005.

[2] 莫琳，俞孔坚.构建城市绿色海绵——生态雨洪调蓄系统规划研究[J].城市发展研究，2012（05）.

[3] 马海良，王若梅，訾永成.海绵城市的特征解读和建设路径研究[J].科技管理研究，2016（22）.

①基金项目：国家级大学生创新创业训练项目：基于碳水耦合的低碳海绵城市建设路径研究；河海大学常州校区科技基金重点项目：基于城市空间效率的海绵城市成长机制研究。