银行精准扶贫监管研究①

2017-05-30周生敏

中国商论 2017年16期

摘要：消除贫困、逐步实现共同富裕，是社会主义本质的要求，也是十三五扶贫开发的工作目标。精准扶贫项目安排和资金使用都要提高精准度，让群众真正得到实惠。精准扶贫中金融资金到户的监管是实现“精准”目标的关键。本项目着眼于我国银行精准扶贫监管现实挑战、问题和成因解析，从不同的维度对银行精准扶贫监管的实践重点及方向深入剖析，在此基础上，提出合理化的政策建议，以期提高银行资金精准扶贫效率。

关键词：银行精准扶贫监管

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（a）-041-02

1 文献综述

面对中国贫困人口多、贫富差距大的国情，逐步消除贫困，实现国家更加均衡稳健发展是几代人的共同理想。经过近三十年来的不懈努力，中国在扶贫方面也取得了显著的进展，国内学者致力于扶贫方面的研究，为精准扶贫监管层面的发展提供了必要的理论支撑。

一些学者的研究从当前经济大环境出发，剖析精准扶贫存在的问题，例如，刘解龙（2015）在我国经济新常态背景下研究扶贫理论创新与机制创新的关系[1]，寻求理论与实际相结合的最佳平衡点。在银行精准扶贫效率方面，龚霖丹、刘相龙和骆劲颖（2017）通过定性与定量分析，认为金融创新环境、财政支持力度、信息交流机制与信用风险状况至关重要[2]。郭春松（2016）认为扶贫相关配套机制的完善是其他工作开展的基础[3]。在扶贫策略方面，一些学者认为当前扶贫多为输血或救济式，公衍勇（2015）通过对新时期扶贫理念的解读，认为扶贫措施缺乏内在动力[4]。郭春松（2016）认为产业发展基础薄弱也会对扶贫的可持续性产生影响。其他学者认为贫困对象受教育水平低也会挫伤主动脱贫的积极性。近两年，随着扶贫进入攻坚期，一些学者开始关注精准扶贫资金的监管问题，例如，李均峰（2016）认为监管部门在防控风险的同时应该进一步强化差异化监管，精确引导[5]。王刚和姜维（2016）从监管途径方面论证了多方监管对扶贫效果的影响[6]。

总体而言，目前國内针对精准扶贫方面的研究侧重于配套机制的完善和扶贫效率的提升，而有关银行精准扶贫监管的研究相对有限。

2 精准扶贫基本内容

精准扶贫贵在精准，重在精准。要在精准识别、精准帮扶、精准考核的过程中始终贯穿公开、公平、公正原则，则银行资金监管层面的作用不可或缺，只有真正实现扶贫资金全过程的精准监管，才能杜绝寻租、造假等行为，使改革发展成果真正惠及广大人民群众，实现共同富裕。所以，银行应积极承担社会责任，与政府等扶贫部门发挥合力作用，实现信息共享及互联互通，为打赢脱贫攻坚战奠定基础。

精准识别就是通过一定的衡量标准和筛选手段真正瞄准贫困人口，而现阶段我国主要使用人均纯收入及名额控制的方法。一方面，一些地方为夸大政绩或为获得更多扶贫资源，往往对采集的农户收入数据弄虚作假，使仅依靠收入标准判别贫困户的方法失去了真实性与可比性。另一方面，由于对贫困县乡普查的人工成本高昂，一些地区采取抽样调查方式估计各个县乡的贫困人口总数，并据此分配各地建档立卡贫困户名额。在此期间就容易产生利益再分配的不公平现象，无形中使扶贫精准度大打折扣，极易产生收入高于标准的人被纳入贫困户，而收入未达到的人反而被排除在外的现象，不能很好地覆盖全部贫困人群。

精准帮扶是在精准识别的前提下根据贫困人口实际情况采取有针对性的脱贫措施，例如产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫以及教育扶贫等。虽然广大地区致贫原因具有普遍性，但因地域、生活环境、经济发展基础等因素，一些碎片化、插花式分布的贫困地区致贫原因的特殊性应予以充分考虑，切忌眉毛胡子一把抓。只有对症下药，帮扶措施才有可能出现立竿见影的成效，反之，则只会导致扶贫资源的配置无效，造成人力、物力的浪费。

精准考核主要指政府以及其他相关部门对银行业精准扶贫效果的考核。2016年2月，国务院发布《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《办法》）规定扶贫效果的考核主要从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面进行，并对一些指标进行了更精细的划分[7]。当前扶贫考核机制不完善和考核结果存在主观性，抑制了银行业参与扶贫的积极性。

3 精准扶贫存在的难点

精准扶贫是一项复杂的“经济工作”，随着精准扶贫工作向纵深推进，我国银行精准扶贫监管面临许多现实挑战和问题。做好精准扶贫，实现脱贫攻坚，助力全面小康，需要明确遇到的难点和寻求有效的解决方法。目前银行精准扶贫面临的难点主要体现在金融扶贫指向不够准、针对性不够强，扶贫资金落实不到户，资金监管机制缺乏独立性，制度、法制保障不健全，相关监管措施不配套等方面。

3.1 金融扶贫指向不够准、针对性不够强

扶贫是一个社会资源重新整合分配的过程，对于具有一定公益性质的金融机构来说，金融扶贫应该是多维度的，不应简单地为贫困人口提供金融支持。一些地区扶贫资金出现供给与需求不匹配的现象，在当前中国广大农村产业发展水平低，以种养殖业为主的背景下，大部分扶贫项目缺乏灵活性与针对性，没有充分与当地贫困户的技术、受教育水平、劳动力年龄及分布状况等特殊情况相结合，真正需要资金的项目却因未获得扶贫资金或者银行涉农信贷额度较小等原因而被迫放弃，这在很大程度上降低了金融扶贫针对性。

3.2 扶贫资金落实不到户

一方面，一些贫困地区金融服务网点覆盖率低甚至存在金融服务空白现象，而银行扶贫多以到户的小额扶贫贷款为主，由于银行具有资本逐利性以及其商业化运作遵循安全性、流动性、盈利性三大原则，所以扶贫资金往往是贷放给有稳定还款能力、信用条件较好的承贷主体，而真正贫困的人口由于存在多重信贷风险、无抵押担保等因素而降低了银行对其放款意愿，这与政府精准扶贫的初衷相背离。另一方面，一些扶贫项目与生产周期较长的种养殖业相联系，由于项目未及时开展或者进展缓慢，造成银行资金拨付存在时滞性，影响了扶贫效益的发挥。而且小额贷款期限多以短期为主要特点，项目资金运转与贷款到期期限不匹配的矛盾也约束了扶贫资金到户的落实。

3.3 资金监管机制缺乏独立性

在扶贫过程中，政府扮演着规则制定者与裁判双重角色，不仅要发挥“应扶尽扶”模范带头作用，还要严格监督管理扶贫运作全过程以及最终审核裁定扶贫绩效，而寻求二者之中的利益均衡点，确保实现扶贫资金经济效应最大化而又不失公平性，无疑是对政府监管层面的一项严峻挑战。

虽然去年国务院发布的《办法》中明确指出将适当引入第三方评估，但当前第三方监管评估尚处于初创期，由于运营资金、评估人才、专业实力等方面的限制，尚未形成完整规范的体系。另外，第三方评估大多由扶贫部门委托授权，监管的独立性受到一定影响。而且第三方评估缺乏强制性约束力的特点，使其作为监管者的法律地位有待通过立法等途径进行提升。

3.4 制度、法制保障不健全

扶贫是一项宏伟的系统工程，没有规矩，不成方圆，健全的机制与工作体系是推进扶贫向纵深发展的根基。目前政府扶贫部门只是出台了一些指导意见及文件，缺乏自上而下泾渭分明的法律约束，随着中国法制化建设不断推进以及依法治国理念逐渐深入人心，扶贫方面的立法工作亟待建立与健全。

3.5 相关监管措施不配套

一方面，一些公共部门人员不作为的思想观念根深蒂固，以及扶贫各部门间权责分配不明晰，具有专业化知识的监管层面人才相对有限，使当前资金监管形式化比较严重，缺乏日常监管。另一方面，以政府部门为主的监管模式未能充分调动其他社会主体参与监管的积极性。最具有舆论导向作用的新闻媒体目前仅限于扶贫活动的宣传与报道层面，很少涉及资金的实质性监管。作为扶贫工作直接受益者的公众大多扮演了消息被通知者的角色，主动参与性不高，即持有一种“政府说干什么就干什么”的“等、要、靠”态度。另外，扶贫監管缺乏多方协调以及申诉机制，群众监管投诉的处理及反馈问题应该给予重视，切实通过配套措施的完善来保障公众的知情权和监督权。

4 正视问题，优化监管路径

实现精准扶贫、精准脱贫，必须逐步克服扶贫工作中的资金监管困难，银行业金融机构发挥着关键作用。所以，银行业金融机构应正视问题，积极配合扶贫部门在做好精准扶贫服务方面充分发挥优势，自觉强化监管，加强考核督导，精准施策、精准发力，真正把扶贫资金用到刀刃上。

4.1 上下融合，强化精准识别

针对贫困户底数难以摸清、识别途径单一等瓶颈，银行业金融机构可以向扶贫部门提供贫困县居民日常储蓄及贷款等数据，与扶贫部门共同构建信息共享平台。贫困村等基层组织可通过规范贫困户名单公示、民主评议、全体投票表决等流程，把发言权留给最需要帮扶的群体，强化精准扶贫效果。

4.2 动态管理，保障独立公正

在各个贫困户已完成建档立卡工作的基础上，对贫困户进行实时跟踪、统计调查和动态分析，及时把相关信息反映在贫困人口信息库中，通过多方合作协调机制，从贫困库中适时调整出已脱贫人口，并及时纳入符合标准的新贫困人口，努力在保障公平公正前提下实现贫困人口逐个击破。

4.3 精准考核，凸显扶贫成效

扶贫部门应推动社会各界主动参与考核过程，并组织专业团队对贫困户脱贫成效进行实地考察和专项核查，对政府规定的“硬性指标”进行量化，并实施奖惩激励机制。同时，将扶贫效果的考核纳入“群众满意度”等“软指标”更有利于促进扶贫工作的改进与完善。

4.4 多维创新，提升服务质量

银行不仅要为贫困户提供便捷的服务，更需要创新商业模式，开展跨行跨领域合作，整合资金规模优势，提升贫困户造血功能，利用日益普及的互联网优势资源提升金融服务质量与效率，保持扶贫事业的可持续发展。

综上，在精准扶贫监管方面，银行业金融机构应采取上下融合的贫困户识别，扶贫对象的动态管理，扶贫效果的精准考核，创新精准扶贫工作机制，充分发挥银行脱贫能效，将银行精准扶贫工作真正落到实处。

参考文献