我国社区教育中居民参与的几个主要问题

邵晓枫 罗志强

摘要：居民参与是社区教育中一个非常重要的问题，但国内学术界对这一问题的研究非常薄弱，不但研究的总体数量极少，而且对于其中一些如社区教育中居民参与的内涵、参与的必要性，参与中的问题与对策等核心问题也极少研究。社区教育中的居民参与不但是指参与的广度，即社区居民参与社区学习的广泛程度，其更深刻的内涵是指参与的深度，即指社区居民作为与政府平等的参与主体，与政府部门管理者一起介入社区教育的各个环节，共同决策，共同管理，共同分担社区教育发展的责任，并共同享有社区教育发展的成果。居民参与社区教育是现代民主政治与教育民主、维护社区居民受教育权、现代社区治理，以及居民个人发展等方面的要求。在国际视野下，我国社区教育中的居民参与无论在参与的广度还是参与的深度上都与发达国家有着较大的差距，存在着诸多的问题。要促进社区教育中居民的参与，就要明确居民在社区教育中的主体地位及社区教育中居民与政府的关系，完善社区教育中居民参与的制度与法律保障，增强社区教育中居民参与的意识，采取切实措施促进居民对社区教育的深度参与。

关键词：社区教育；居民参与；主体地位；深度参与

中图分类号：G72 文献标识码：A 文章编号：1009-5195（2017）02-0067-10 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2017.02.009

社区居民是社区教育的主体，社区居民参与程度是决定该地区社区教育成败的重要因素。我国社区教育中的居民参与无论在广度还是深度上都远远不够，严重影响到社区教育的成效和发展，但国内学术界并没有给予足够的重视，其研究非常薄弱。本文拟在对国内学术界相关研究进行回顾总结的基础上，对社区教育居民参与中的几个主要问题作比较系统的思考：社区教育中居民参与的真正内涵是什么？社区教育中的居民参与为什么必要？在国际视野下我国社区教育中的居民参与状况如何？怎样促进社区教育中的居民参与？在本文中，我们对“公民”与“居民”两个词语不加区分地通用①。

一、国内学术界对于社区教育中居民参与的 相关研究概述

国内学术界专门研究社区教育居民参与问题的期刊论文及硕士学位总共只有几篇，此外，在一些有关社区教育的著作或论文中对此问题有少量涉及。总体看来，人们对于社区教育中居民参与的研究大致包括以下几个方面：一是概述社区教育中居民参与的内涵。有人提出，社区教育中的“公民参与”是指社区公民作为能动性的人，自觉地参与社区教育的各种活动和事务的过程。其内涵是：公民参与是一个过程；公民参与的主体是主动、有意识的人；公民参与包括了所有与社区教育有关的事务和活动（胡央波，2013）。从目前来看，这是一个相对较为完整的表述，人们大多没有对居民参与社区教育的内涵进行专门的探究。二是对社区教育中居民参与意义的探讨。陈乃林（2006）在其著作中提出，参与式发展是对传统发展方式的突破，是以人为本的具体实践，是全面协调的生动反映。孙平（2014）从参与式发展理念出发，提出社区教育构建的起点在于社区居民的参与，社区教育的主体不是单一的，应该是多元的。杨婷（2009）则在其硕士学位论文中研究了居民对社区教育活动的参与状况、参与态度与其生活质量的相关性。三是总结分析了我国现阶段社区教育中居民参与存在的问题，提出了一些对策建议。比较具有代表性的研究是胡央波（2013）在其硕士学位论文《城市社区教育公民参与问题研究——以杭州市下城区为例》中的研究。此外，还有一些期刊论文或博、硕论文对我国社区教育中居民参与的现状、存在问题、原因及对策进行了探讨，如：《关注需求 引导需求 服务需求——大中城市社区居民教育需求与教育参与调研报告》（赖立，2006）、《社区参与和社区教育发展》（许善娟等，2005）、《居民参与社区教育的动力机制探究》（何衍林等，2013）、《成人居民参与社区学习动机研究》（刘春朝等，2014）、《提升社区教育中居民参与能力的策略探析》（吕欢美，2013）等期刊论文；《城市社区学校的学习参与问题研究——以上海市闸北区为样本》（卢玉娟，2005）、《社区参与：社区教育的驱动力——基于福屿社区的调查》（秦星野，2009）等硕士学位论文。这些研究大多认为我国社区教育中存在着居民参与率不高的问题。

上述研究对社区教育中居民参与内涵、意义、现状、对策等问题进行了探讨，为我们了解我国居民参与社区教育中存在的问题和进一步思考相关问题打下了基础。但是，有关居民参与社区教育的研究成果总体数量不多，对以下核心问题的研究还极少：其一，社区教育中居民参与的内涵是什么？人们几乎不对此作专门探讨，只有个别人进行了简单界定，但未展开论述，使这一核心概念的内涵至今不明，大多数研究者只是把其理解为居民对社区教育具体活动的被动参与，忽略了居民对社区教育决策与管理的主动参与这一更深层的涵义。其二，人们大多是从社区参与角度出发对社区教育中居民参与的重要性和必要性问题进行探讨，极少人专门论述社区教育中居民参与的重要性问题。但“社区参与”显然与“居民参与”不能等同，前者的外延大于后者。其三，对于我国社区教育中居民参与存在的问题，人们大多只把关注的重点放到居民的参与比例方面，很少涉及其参与范围、参与程度问题，而且极少把这些问题放到国际视野中去进行比较分析。其四，对于如何促进我国社区教育居民参与，已有研究所提对策大多较为空泛，缺乏针对性和理论性，而且大多数对策停留在如何吸引更多居民参加社区教育活动这一表浅的层面。

二、社区教育中居民参与的内涵

参与是一个政治学的概念，它是一种权力关系的体现，参与首先意味着“放权”与“赋权”，“是指决策活动中的参与”（卡罗尔·佩特曼，2006）。与此同时，参与还意味着责任分担与成果共享。因此，参与的基本内涵是共同决策，责任分担，权力与成果共享。“社区参与既是政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段，更是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为及其过程，体现了居民对社区发展之责任的分担和对社区发展之成果的分享”（徐永祥，2003）。社区居民是社区参與的核心力量，社区教育是社区公共事务的重要组成部分，因此，社区教育中的居民参与是社区参与的重要内容，其核心内涵是指社区居民作为与政府平等的参与主体，与政府部门管理者一起介入社区教育的各个环节，共同决策，共同管理，共同分担社区教育发展的责任，并共同享有社区教育发展的成果。

具体而言，社区教育中的居民参与的内涵包括了居民对社区教育参与的广度与深度两个维度。所谓参与的广度，包含三层含义：一是社区居民参与社区教育人数比例的高低。二是居民参与社区教育中各年龄、职业、性别、收入等不同人群的广泛程度。三是不同地区居民参与社区教育的广泛程度。让尽可能多的社区居民了解并参加到社区教育活动中去，是社区教育中居民参与的基础。居民对社区教育的参与广度是衡量该地区社区教育普及面的指针。但社区居民对社区教育活动的参与率高了，是不是就表明该地区居民对社区教育的参与度高了呢？答案当然是否定的。还必须对居民在社区教育中参与的深度作进一步考察，才能说明其参与的程度。为进一步分析这个问题，我们借用阿恩斯坦（Arnstein，1969）提出的“公民参与阶梯理论”来进行考察。阿恩斯坦根据公民权力的实现程度将公民参与程度按依次上升方向分为三个层次八个梯级（见下图）。处于阶梯最下面的第一层次属于未参与层次，包括操纵与治疗两个梯级。该层次的目的并非在于要使公民参与到公共事务的计划与执行中，而是为了使当权者能“教育”或“治愈”“参与者”们。第二层次属于象征性参与层次，依次包括通知、咨询和安抚三个梯级。在这一层次，公民有了知情权，管理者也会就某些事务对公民进行咨询，让其有一定的发言权，并对其进行一些劝解和安抚工作。也即是说，这一层次改变了上一层次信息单向流动的状况，管理者和公民之间开始出现了互动。但由于公民缺乏足够的权力，因此，他们的意见和想法不一定能被当权者重视和采用。处于阶梯最高层的第三层次是公民真正参与的公民权力层次，包括依次上升的伙伴关系、代理权利与公民控制三个梯级。在这个层次，公民能够与决策者形成一种伙伴关系，通过协商交易、掌握决策席位和完全的管理权力等参与决策与管理。

很显然，在公民行使权力的参与层次，其核心与精髓是居民作为主体与行政部门管理者形成平等伙伴关系，共同决策。社区教育中的居民参与也是如此，社区居民对社区教育活动的参与率高不能说明其参与的程度一定高，因为其很可能还只处于第二层次，即处于被动的地位，对社区教育发展不具有多少影响力。因此，社区居民是否能参与社区教育整个过程的决策与管理才是更核心的内涵。总之，社区教育中的居民参与不但是指社区居民广泛参与社区学习，而更深刻的内涵是要摆脱传统的自上而下的行政管理模式，由居民自下而上地自主地参与社区教育，与政府部门管理者形成平等伙伴关系并有决策权和管理权。社区教育中的居民参与具体包括这样一些内容：社区居民参与社区教育的规划，与政府相关部门管理人员共同决策；社区居民参与社区教育相关机构的组建并共同实施具体管理；社区居民是社区教育活动开展的组织者和参与主体；社区居民是社区教育评价的重要主体等。

三、社区教育中居民参与的重要性和必要性

1.居民参与社区教育是现代民主政治与教育民主的要求

公民对于社会事务广泛而深入的参与是现代民主政治的要求。“参与”既然首先作为一个政治概念存在，其前提是要统治者放弃已有的中心权力，其实质是人民当家作主，因此，“参与”与“民主”这一概念紧密相联，民主实际上包含了参与的含义，没有参与就谈不上民主。正如科恩（1988）指出的那样，民主决定于参与，他把民主的标准尺度定为民主的广度，即公民参与率；民主的深度即参与者是否充分；民主的范围，即全社会实际参与决定问题的多少、重要程度，以及在影响决定方面能起多大作用。可以看出，衡量民主的标准实际上就是以参与的程度来定的。党的十八大报告强调要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，体现了建设现代民主政治的要求。社区教育作为一种社会教育，是社会事务中的一种，居民广泛而深入地参与其中当然也是现代社会政治的基本要求。不仅如此，居民参与社区教育也是教育民主的要求。教育民主包括内部民主与外部民主两个方面。教育的外部民主指让所有社会成员拥有同样的受教育权力与机会，参与到教育之中；教育的内部民主指在教育过程中，受教育者享有同样的教育资源，与教育者和管理者建立民主平等的主體间性关系。社区教育中的居民参与正是要使社区内所有居民都有接受教育的机会，并参与到社区教育的规划、决策、课程设置、教材确定与编写、教学组织、教育评价等各个环节中去，使社区教育的发展真正由社区居民来决定，而这也正是社区教育本身具有的现代性、开放性与民主性特点的要求。由此可见，居民参与社区教育与现代教育民主的精神是完全符合的，是现代教育民主的要求。

2.居民参与社区教育是维护社区居民受教育权的要求

卢梭曾经提出人民主权论，旗帜鲜明地主张现代社会的一切主权在于人民，人民不但拥有参加，而且还拥有管理、决策国家和社会事务的权力。约翰·奈斯比特（1984）也提出，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。”随着社会的不断发展进步，这些思想观点早已在世界各国践行和发扬光大。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。社区居民作为国家公民，当然享有公民最基本的权利。英国著名社会学家T.H.马歇尔等（2008）认为公民权利由法律权利、政治权利和社会权利构成。社会权利代表了社会的成熟情况，认为“接受教育的权利是公民身份真正的社会权利之一”，“因为公民权利是为那些能读会写的、理智的、有知识的人而设计的”，因此，教育是公民自由的一个必要的先决条件。《中华人民共和国教育法》第九条也明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这些都表明，社区居民接受与参与管理社区教育正是其作为国家公民应有的法律赋予的基本权利。居民是公民权中社会权利的重要载体，如果在社区教育中缺少了居民这个载体，则说明广大居民没有真正享受到应有的社会权利。

3.居民参与社区教育是现代社区治理的要求

社区治理是人类社会发展的必然趋势，是现代社区管理的新理念。全球治理委员会认为，治理是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程（王本壮，2007）。治理不同于政府统治：政府统治是一个权力自上而下的管理过程，而治理是上下互动的管理过程，其核心要求是要调整政府与公民的关系，进一步放权，让更多的公民参与到公共事务中来，使公民与政府建立起合作的伙伴关系。“民众就是社区的所有者和主人，他们承担着社区治理的责任”（理查德·C.博克斯，2005）。而且社区治理的关键在于公民的参与，“公民参与越广泛，公众对决策的影响力就越大。”（约翰·克莱顿·托马斯，2005） 社区教育作为社区发展的一个组成部分，居民参与社区教育是现代社区治理的基本要求和应有之义。在现代社区治理理念下，社区教育必须改变传统的自上而下的管理模式，让居民作为社区教育的主体全方位地参与进来。只有这样，社区教育的决策才会真正被广大居民所认同和接受，才能激发居民参与社区教育活动的积极性。

4.居民参与社区教育是居民个人发展的要求

居民参与社区教育不但是社会发展的需要，更是居民个人发展的需要。其一，居民参与社区教育是发展其主体性的需要。主体性的核心体现在主体意识与主体能力两方面，只有促进居民最大程度地参与到社区教育中去，才会激发其主体意识，对社区产生责任感与参与感，改变当前对社区教育漠不关心、把自己当成客体的被动局面。同时，居民在参与社区教育的过程中，其管理能力、合作能力等主体能力都会得到不断发展和提高。其二，居民参与社区教育有利于发展居民个体的潜能，促进其自我价值的实现。教育的最重要目的是要使受教育者最大限度地发展自己的个性和潜能，不断走向卓越。居民参与社区教育就正好能使其不断发现和发展自己的潜能，不断完善自我，实现自我价值，成为他自己。其三，居民在参与社区教育的过程中，会增加自我价值感和社会归属感，从而提升其满足感与幸福感。有研究表明，居民社区教育活动参与态度与生活质量两者之间有显著的正相关，即参加社区教育活动会增加居民的满足感和幸福感（杨婷，2009）。而这正是一切教育，包括社区教育的终极目的。

四、国际视野下中国社区教育居民参与中存 在的问题

社区教育中居民的参与问题一直受到大多数国家的高度重视，发达国家在这方面取得的成绩更是突出：

（1）居民参与社区教育的面广

如公民馆是日本最有代表性的社会教育机构，其数量在21世纪初就已基本普及全国，超过初中校数，在全国的自治体（市、町、村）中，约有92%设置了公民馆（小林文人等，2003），让所有的居民都有学习的机会。同时，发达国家参与社区教育的居民群体在年龄、性别等方面的结构上较为均衡，还注重对特殊人群的教育。如2011-2012年美国社区学院中修读学分课程的学生的平均年龄为28岁，24岁及以下人数占37%，25～39岁占49%，40岁以上占14% 。在2014年秋季入学的的学生中，女性占57%，男性占43%；49%是白人，其次是拉美裔美国人（22%）和黑人（14%），其余部分由亚裔美国人、国境内太平洋诸岛居民以及土著美国人等种族人士构成；12%的学生有不同程度的残疾（AACC，2016）。

（2）居民参与社区教育的层次高、程度深

如美国社区学院由社区学院董事会管理，董事会成员由社区居民选举产生，所选成员大多为社区中的“老居民”，是其所属行业内的公众人物。如斯波坎社区学院（Spokane Community College）受斯波坎社区学院董事会管理，该董事会由5名成员组成，部分具有硕博学位。其主席为当地某医院的前首席执行官，1982年来到该地，在2013年秋就任社区学院董事会主席；董事会副主席曾在斯波坎地区劳动力发展委员会等当地机构就职；其他成员也曾在当地一些机构担任要职（CCS，2016a）。社区学院董事会制定了严密的议事日程与程序规则并对外公布，一些会议邀请社区居民参加，共同商讨。董事会还制定了专门的“公共记录申请制度”，规定“任何公民皆可递交公共记录查阅申请，斯波坎社区学院董事会有责任快速回应公民的查阅申请”（CCS，2016b）。也就是说，美国居民不但要选举产生由社区精英成员组成的社区学院董事会，还要监督社区学院董事会运行。在社区学院具体运作中，同样体现了居民参与的特点。如美国加利福尼亚州圣巴巴拉市设有社区教育与公民参与中心（Center for Community Education and Citizen Participation），该中心有一系列针对居民的培训、支持与赋权的项目，这些项目包括为社区边缘群体“增权赋能”、讨论公民参与前沿问题的社区会议、社区家庭教育以及收集居民对社区教育发展的建议并专门开会讨论等，所有项目都为居民提供参与决策的机会（Cirone & Margerum，1987）。除美國外，其他发达国家的居民同样实现了对社区教育的深度参与。如在日本，对于居民参与社区教育有制度性的保障，其社会教育的规划一般由社会教育委员会议和公民馆运营审议会进行，居民可以作为委员参加各种审议会、讨论会，发表自己的看法。再如瑞典学习圈的创立者是大众组织，由一些非政府机构的学习协会对其进行管理，政府只是负责政策法律、经费、质量监督评估等方面的宏观管理和支持，学习圈讨论的话题、内容、地点、时间、方式等都由成员自己决定，学习圈中的每个成员既是学生又是老师，也就是说，学习圈由居民自主参与和组织实施，而这正是它的精髓所在。

相比发达国家，我国在居民参与社区教育的广度和程度上都有着不小的差距。在我国漫长的封建社会中，统治者拥有政治、经济、教育等社会各方面的决策权，老百姓一直都处于未参与层次，只是被动地接受统治者的任何安排。新中国成立后，这种情况发生了很大的改观，但在较长时期内主要还是在国家权力导控下以政治动员的形式去发动居民的参与。改革开放以来，在市场经济与民主政治建设的背景下，建设民主自治社区成为我们发展的目标。但目前主要还是沿着“自上而下”的“教化式”轨迹运行，社区教育也不例外。因此，我国不少地区尽管也在努力提高居民对社区教育的参与度，但与一些发达国家相比，不管是在参与的广度还是参与的深度方面，都有着极大的差距：

（1）我国社区教育中的居民参与率普遍偏低、参与面不广

我国不少发达地区社区教育的居民实际参与率只有百分之十几，欠发达地区的社区教育机构更少，居民的参与率就更低。同时，在这些参与者中，大多为老年人（且女性为主）和儿童，中青年人参与率较低。如卢玉娟（2005）调查了上海市闸北区社区学校居民学习参与的现状，发现其中存在的主要问题是居民参与人数少且多为老年人，老面孔多新面孔少。再如，据朱鸿章（2012）对上海市民的调查，发现表示经常参加和偶尔参加的被调查者只有29.3%，70%多的被调查者表示仍在考虑中、不愿意参加或者对此不了解。且作者调查对象大部分为中老年人，如果调查对象为中青年人，则参与率会更低。笔者曾于2015年对成都市的武侯区、青羊区、金牛区、成华区、锦江区等5个社区学院的学员情况进行调查，发现在这些学员中，40～59岁人数占27.3%，60岁以上人数占70.5%（当然，除社区学院外，在社区教育活动的实际参与者中，还有一个重要的群体就是儿童和少年）；在职和无业人员只占7.5%；女性占85.3%。也就是说，我国不管是居民参与社区教育的比例，还是居民参与社区教育中各年龄、职业、性别等不同人群的广泛程度，以及不同地区居民参与社区教育的广泛程度都还较低。

（2）当前我国居民大多为被动参与社区教育，参与层次较低，处于阿恩斯坦所划分的第二层次，即社区教育管理者向居民告知和征求意见的层次

我国各地具体负责实施社区教育的管理机构大多为社区教育委员会，而社区教育委员会的负责人及主要构成人员一般是政府各部门官员，居民基本没有对社区教育的管理权。他们虽然也可以通过不同形式向这些社区教育管理者表达自己的诉求，但由于居民本身没有取得与管理者对等的地位，因此其意见不一定能得到管理者的重视并在决策中体现出来。从我国的相关文件来看，都体现了以政府为本位的思想。如2004年发布的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中指出要形成“党政统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的管理体制和运行机制，这种管理体制明显是以政府为主，群众只处于被动参与地位。2016年的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中指出要形成“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理体制和运行机制。”其间虽然提出了治理的概念，同时，也提到了到2020年，要鼓励和引导社区居民自发组建形式多样的学习团队、活动小组等学习共同体，实现自我组织、自我教育、自我管理、自我服务，但只是一带而过。总体来看，还是以党政的领导为主，把社区居民放在被动参与的位置，对于居民对社区教育的深度参与，如居民是否在管理机构人员组成中占有一席之地，居民是否参与社区教育发展规划、课程设置、考核评价等方面的具体管理与决策等，都没有相关的规定。在我国各地社区教育中，反映了同样的情况。下面笔者以四川省成都市青羊区为例进行具体分析。

成都市青羊区是全国首批社区教育示范区，其在1994年的《社区教育委员会章程》中，把社区教育委员会的基本工作思路规定为：“党委领导、政府统筹、人大推动、政协支持、教委指导、辖区为主、社会参与、同步发展、双向服务、共育新人。”在该区《社区教育“十二五”发展规划（2011-2015）》中，提出要坚持“区委领导、人大监督、政府统筹、政协支持、教育指导、街乡为主、单位配合、群众参与、资源共享、整体发展”的社区教育40字工作方针。在该区2016年社区教育工作要点中提出要采用“政府主导、部门协同、多方参与”的统筹联动工作机制。从这些文件，我们可以看出，其对于居民深度参与社区教育的规定是极少的，体现了自上而下的政府本位的思想。在实践中也同样体现出：

第一，在社区教育管理机构人员组成上，全部为社区内各部门领导，没有社区普通居民。如1994年在关于成立社区教育委员会的通知中明确规定：区社区教育委员会主任由副书记兼任，副主任由区委宣传部、区人大、区政协、区教委等相关领导组成，委员则由区政府办公室、区文广局、区卫生局、区精神文明办、区团委、区总工会、区妇联、街道办事处、司法厅工会、青少年宫、武警部队执法处、公交公司教育处、中小学校长、区教委等部门的负责人组成。也就是说，居民没能进入社区教育的领导管理机构。

第二，居民没有与政府管理人员一起共同对社区教育决策的权力。区社区教育计划与规划的形成具体流程为：区社区学院办公室草拟本区社区教育的发展规划后，报教育局局长审阅，然后报区委、区政府分管领导审批，最后形成文件下发。

第三，社区居民没有成为社区教育活动开展的组织者。如在课程设置方面，由于没有成立如美国一样的由社区各界人士组成的专门的课程开发团队，社区教育课程开发主要由社区工作人员通过向居民进行调查后确定开设课程的名称等，但居民没有能成为课程开发的主体人员，在课程的决策和管理中都没有相应的权力。这就导致中、青年人的需要尽管也表达给了社区教育管理部门，但最终却没有落实到社区教育课程设置的实践中的结果，以致现行课程仍以面向少儿和老年为主。值得一提的是，该区相关的社区教育管理人员已经意识到了居民参与的重要性，并有了一些切实的行动。突出表现为其开始把培育居民的自主学习群体作为一个重要的工作来抓，并于2015年出台了《“市民自主学习群体”培育和扶持指南（试用稿）》，规定了自主学习群体的培育和管理的主体、方式等。作为全国首批社区教育示范区，该区在思想观念和行动上正努力以先进的教育理念引领社区教育，敏锐抓住了我国社区教育发展的正确方向，但对于我国大多数地区而言，则情况不容乐观。第四，社区居民没能成为社区教育评价的重要主体。对于各街道社区教育情况的评价，主要由区文明办和区教育局组成评估小組，这其中大部分为社区学院的工作人员，居民没能成为评估的主体。

上述几方面问题不只是该区所特有的，而是一种普遍性的现象，在一些欠发达地区则更为严重，居民除了极少有对社区教育的管理权、决策权和评估权外，其对社区教育的参与基本停留在由相关领导部门向居民告知、征求意见，甚至劝说参与的阶段。如四川省达州广播电视大学在组织开展社区教育中，采取了“项目+志愿者+课程”的模式，即先由达州电大对社区居民的需求进行调查（征求意见），然后寻找相关的教师作为志愿者，最后再确定课程。在我国的不少地区，基层民众在社区教育中甚至还处于被发动和被劝说参与的地位。如在贵州的一些农村地区，是由村委会组织学员，由农业、林业、畜牧等部门派出师资对农民进行培训，但由于当地农民参与的积极性不高，一些地方甚至靠补贴农民一定的现金来吸引农民参与培训。此外，我国一些地区虽然也建立了诸如“15 分钟学习圈”、“8 分钟学习圈”等，但是这种学习圈与瑞典的学习圈在本质上并不一样，因为这是一种以地域为界限的学习圈，强调的是学习的方便性和快捷性，虽然有利于扩大社区教育中居民参与的广度，但却没有体现居民的参与深度，即居民参与的自主性。

五、促进社区教育中居民参与的几点建议

促进社区教育中居民的参与其实就是一个从教化到民主的过程，笔者以为，主要应从以下几个方面入手：

1.明确居民在社区教育中的主体地位及其与政府的关系

首先，必须确立居民在社区教育中的主体地位。社区教育的主体是多元的，参与和推动社区教育发展的各方，包括政府、居民个体、社会组织等都是主体。其中，居民与政府是最重要的两个主体。长期以来，我们虽然一直在强调人民当家作主，但在实践中，往往是把社区教育当成一种教化，而不是居民主体觉悟后的自求，这样，把政府摆在主体位置，而只是把公民当成了客体就是顺理成章的事了。居民作为社区教育的最重要主体，其主体性主要表现在以下三个方面：其一，社区居民是学习的主体。社区教育的最重要目的之一在于使居民通过学习，不断提高认识水平，而这个学习的主体只能是居民自身。其二，社区居民具有强烈的自主性和能动性。作为以成人为主要对象的社区教育，以自主、能动为主要标志的自我导向性学习模式是其主要特点，表现为居民有更加强烈的自我意识，在学习中有着较为强烈的自我支配及主动自觉倾向，政府、社区教育机构提供的教育教学，必须要通过居民积极的选择、加工、内化，才能真正收到良好的效果。其三，与普通学校学生不同，作为成人，社区居民有着更强的参与能力。如果说在普通学校教育中，学生是主体已经成为人们的共识的话，那么，作为参与能力更强的成人居民，就更应成为社区教育的主体。

其次，政府与居民作为社区教育中最重要的两个主体，明确它们之间的关系至关重要。一方面，政府与居民之间是平等互动的主体间性关系。这意味着政府必须把居民放到一个与自己平等的主体位置，努力让更多的居民参与到社区教育的管理、决策和学习中来。同时，政府与居民之间是相互沟通、共同决策的关系。政府通过居民参与了解居民对社区教育的需求，并与居民一起对社区教育的相关事宜作出决策与进行管理；同时，居民通过与政府沟通互动，了解政府对社区教育的相关主张与政策，从而主动自觉地与相关部门一起参与和管理社区教育。另一方面，把社区居民当成社区教育的主体，让社区居民参与到社区教育中，并不是完全放弃政府对社区教育的规划权和决策权。参与的核心是权力的再分配，即要把政府独享的权力分配给居民，但这并不意味着政府要放弃整体权力。事实上，任何国家的政府都不会放弃社区教育的整体权力，而我国的特殊国情是市民社会发育不足，因此，在现阶段，政府不仅要充当“推动者”角色，而且在较长的一段时间内都还将承担“扶持者”的角色。也就是说，居民参与社区教育应循序渐进。在我国社区教育发展的初始阶段，政府对社区教育的行政干预是必要的，只有这样，社区教育才能得到政府强有力的支持和帮助，也才能保证居民参与的有序性及有效性。但随着社区教育的发展，政府要合理引导居民自觉参与到社区教育中来，逐渐让居民成为社区教育决策和管理的主体，并形成合理的运行机制。

2.完善社区教育中居民参与的制度与法律保障

“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。”（塞缪尔·P.亨廷顿，1989）以人为本的理念在我国早已得到了普遍的认同，这一理念体现在社区教育中，就是要以社区居民为本，要让社区居民真正成为社区教育的主体，参与到社区教育中去。但目前在我国社区教育实际中，这种理念更多地还停留在口头，产生这种现象的重要原因之一就是没有形成让社区居民参与社区教育的制度。要让我国居民参与社区教育制度化，除了政策的支持外，最根本的还是要以法律的形式来规定和保障，因为法制化是制度化的最高形式，最具权威性。发达国家无不重视以法律的完善来支持制度的形成与完善。如美国制定了一系列有关社区教育的法律法规，包括《职业教育法》《成人教育法》等，日本相继出台了《社会教育法》《图书馆法》和《博物馆法》，瑞典颁布了《学习小组法》《市立成人教育法》《民众中学法》等。这些法律法规确立了社区教育的地位，并明确了政府的职责与公民的权力，为公民参与社区教育提供了有力的法律依据与保障。如日本在1949年颁布的《社会教育法》中就明确了社会教育的本质是“能够在任何时候、利用任何场所开展与自己生活相符的文化教养活动”的“自我教育”活动，社会教育行政的职责在于“创建环境”，对社会教育团体进行专门的技术性指导，而非监督或命令；组建由市民、团体推荐的能够反映民意的机构——社会教育委员会及公民馆运营委员会（夏鹏翔，2008）。我们应借鉴和学习发达国家的做法，尽快出台国家层面的终身教育、社区教育的法律文件，明确政府与居民在社区教育中的地位、职责与权力，为居民参与社区教育提供法律制度保障。同时，政府还应制定有关居民参与社区教育的政策与规定，让社区教育委员会真正成为群众自治机构。

3.培养居民的社区意识

居民的社区意识薄弱是影响我国社区教育中居民参与不够的重要原因。社区意识是形成社区凝聚力的前提，其核心成分是指社区居民对社区的认同感、归属感、责任感与参与感。托克维尔在考察19世纪美国的民主制度时发现，支撑美国民主制度的基础是 “乡镇精神”：“他们关心自己的乡镇，因为他们参加了乡镇的管理……他们把自己的抱负和未来都投放到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。”（托克维尔，2007）这种“乡镇精神”本质上就是一种社区意识的体现。只有居民对所在社区产生了心理认同感，才会有把自己视为这个群体的归属感，进而产生关心这一地区发展的责任感，最后才会积极参与包括社区教育在内的该社区的活动。由此可见，居民的社区意识是居民参与社区教育的前提，培育社区意识是促进居民参与社区教育的第一步。台湾的社区教育之所以取得了较大的成就，主要就是因为其社区居民具有较强的社区意识并积极参与社区教育的各种活动，如台湾的社区大学由台湾大学的黄武雄教授等发起创办，台湾大多数社区教育工作人員也是来自民间的志愿者。

要提升社区居民的社区意识，政府需要做好以下几点：首先要摒弃传统的集权思想，真正把居民当成社区的主体。其次，利用电视、多媒体等各种形式和途径，对社区居民宣讲现代公民知识，逐渐消除长期以来形成的顺民与臣民意识，使其树立自己是社区及社区教育主体的观念。再次，要以居民的需求为导向向其提供社区教育服务。自身的利益需要是否得到满足是影响居民社区意识的重要因素，当居民的求职、休闲、交友等方面的需要能在社区教育中得到满足时，其自然会对社区及社区教育产生认同感及情感，从而更加积极地参与社区教育，反之，则可能使其不再积极参与甚至不参与社区教育。因此，注重满足居民的教育需求是培养其社区意识的重要途径。如美国社区学院和日本的公民馆在开展社区教育时，都无不注重课程设置的灵活性和多样性，安排符合居民需要的学习时间与教学组织形式。在发展中国家，墨西哥也有自己独特的做法，针对那些居民人数不足500人，基础服务严重匮乏的农村社区，墨西哥教育发展委员会（National Council for Educational Development）让社区年轻人充任该社区教师，这些年轻人通过传播通俗知识、开展专题讲座、与同仁们建立联系以及与相关组织合作发展某些项目等途径，满足了社区居民的多种需求，并将不同的社会团体紧紧地联系在一起（Garcia，2012）。最后，要注重通过社区教育本身去唤起居民的社区意识，使其从只关心个人利益进而到关心社区利益。可在社区教育中对居民提出一些大家都比较关心的公共议题，如社区环境的改造、社区内学校的改革、社区文化活动的开展、社区养老等等，让居民去查阅相关资料，思考和讨论这些议题，从而唤起社区居民的社区意识，培养其社区情感和责任感，激发其参与社区教育的积极性。

4.采取切实措施促进居民对社区教育的深度参与

如前所述，社区居民作为与政府平等的主体，参与社区教育整个过程的决策与管理是社区教育中居民参与的核心内涵，为此，应切实做好以下几个方面的工作：第一，让社区居民成为社区教育管理机构人员构成的主体。当前由党委和政府领导统筹区域内各部门、各单位当然是必要的，但与此同时，社区教育委员会应吸收具有一定威望、受过一定教育、能代表和表达社区内其他居民意愿和利益的居民代表，如民营企业管理者、退休人员等参与，且应占有较大的比例。第二，居民应参与社区教育计划与规划的制定，与政府管理人员共同决策。除在社区教育委员会中应有居民代表外，在社区教育委员会要做出重大决定或者重要的计划与规划时，应允许居民旁听，并形成意见向社区教育委员会反映。社区教育委员会所形成的决议也应及时向居民征求意见，再进行适当的修改。第三，社区居民应成为教育活动开展的组织者和主体。如在课程设置方面，应成立由社区各界人士组成的专门的课程开发团队，决定课程的开设，并由其按时对所开发的课程进行修正与评估。第四，社区居民应是社区教育评价的重要主体。社区教育成效如何，应交由社区居民来进行评价。因此，应改变当前社区教育管理者“运动员”和“裁判员”兼于一身的现状，把评价的权力交还给社区的居民，在社区内成立第三方的评估机构，这样，才会使评估的结果更为客观，也才能更好地调动社区居民参与社区教育的热情和主动性。

综上所述，社区教育中居民参与是一个重要的理论问题与实践问题，我们应在研究中给予足够的重视，以促进居民参与社区教育的广度与深度，使我国社区教育走向更加开放与民主，建立更加科学的现代社区教育体系。

注释：

① 从我国社会及学术研究的实际出发，本文对“居民”和“公民”两个词语通用。但实际上二者的涵义有一定区分：居民指生活或居住在某一区域的人，没有国籍限制，即居民不仅包括本国人，还有外国人；而公民指有一个国家国籍的人。

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收稿日期 2016-10-16 責任编辑 田党瑞

Abstract： Resident participation is an important issue in community education， but the study on it is quite feeble in China. Not only is the number of those studies small， but the studies seldom ask about some core problems like the connotation of resident participation in community education， the necessity of participation， the problems and solutions in participation and etc. Resident participation in community education does not only refer to the breadth of participation， namely the breadth of resident participation in community learning， but to the depth of participation； in other words， as the equal subject to the government， residents with government departments managers get themselves involved in various parts of community education， make co-decisions， jointly manage， share responsibility for community education development， and share the fruits of it. Resident participation is the requirement of modern democratic politics and education democracy， safeguarding community residents' right to education， modern community governance， residents' right to personal development and etc. From international vision， there is a big gap between China and developed countries on the breadth and depth of resident participation in community education. There are still many problems with resident participation in community education in China. To promote resident participation in community education， it is supposed to identify the subjective role of residents and the relationship between residents and government in community education， improve the laws and institutions on resident participation in community education and take measures to enhance residents' awareness of participation in community education.

Keywords： Community Education； Resident Participation； Subjective Role； Deep Participation