基层党组织在社会治理中的角色定位及建设策略

杨新红

摘要：基层社会治理作为党的基层工作的一部分，与党的基层执政能力息息相关。基层党组织在发挥传统政治优势的同时，根据新形势需要，要加大与基层社会的广泛联系，拓展其社会服务性与社会公共性范围，实现党的基层社会治理能力的有效提升。

关键词：社会治理；基层党组织；治理能力

新时期急速的社会转型给基层社会治理带来深刻影响。基层党组织在发挥传统政治优势的同时，要根据新形势需要，加大与基层社会的广泛联系，拓展其社会服务性与社会公共性范围，以实现党的基层社会治理能力的有效提升。

一、社会治理环境变化要求基层党组织作出功能调整

当前中国基层社会发生深刻变化。在急剧深刻的社会变革中，传统治理体制陷入困境，党的基层工作在一些领域出现了空白点。这就在客观上要求转变党的领导方式，将民主、平等、法治、透明、参与等现代治理理念融入到党的基层社会管理体系中，以整合多元、复杂的社会。譬如，随着物质财富的增长和生活水平的提高，人们自然地开始关注上层建筑领域里的政治生活（如民主選举、民主管理、民主决策、民主监督等），由此推动着基层社会政治、经济、和谐发展；不同利益主体参与公共事务的欲求在增强，渴望通过协商和讨论的办法去实现个人、群体与组织之间的互动，以平衡各方利益；在遇到自然灾害和公共危机问题时，各社会主体较多愿意通过合作的形式来应对，等等。主体多元化带来主体意识的多元化，主体意识多元化带来主体行为的多元化，给党整合基层社会的常规路径带来挑战。主体意识的多元化既有经济的、政治的原因，也有文化的原因。归根到底还是由人们赖以生存的物质条件的改善所引起的。这种由物质财富的增长和生活水平提高带来的社会变革要求，要求执政的中国共产党做出适应性调整，以适应社会变革的发展需要。

二、基层党组织的功能拓展的具体体现

基层社会治理环境出现的新变化给基层党组织带来新的挑战，要求基层党组织及时调整，以适应社会发展需求。在当代中国，“集领导党与执政党于一体的政治制度具有优势，它使中国共产党在社会治理中扮演着重要的角色”。从基层党组织在基层社会治理中的地位来看，基层党组织要具有领导功能，引领基层社会发展；从基层社会治理环境的新变化来看，基层党组织要具有服务功能，通过在基层社会治理中的全方位服务去实现党的领导。

1.基层党组织是基层社会治理的领导者

基层党组织是基层社会治理的领导核心。基层党组织在社会治理中，不仅通过自身的权力和相应的制度来引领多元治理主体积极参与，而且还能通过自身的先进思想和各种载体，组织、指导和引领多元治理主体蓬勃发展。这一过程不是空洞的说教，而是结合老百姓的实际生活，通过具体的工作为老百姓所接受和认同，来实现政治上的引领的。这种功能是其他组织所没有的。譬如按照“政府引导、社会协同、多元参与”的原则，成都探索“社区发现需求、社会组织开发项目、社工提供专业服务、政府予以财力保障”的“三社联动”经验，有效化解了基层社会的矛盾纠纷，促进了基层社会的和谐。

2.基层党组织是基层社会治理的服务者

邓小平曾经说过，领导就是服务。这一观点适用于各个领域和各级领导。作为上层建筑的内容，党的领导是为经济基础服务的；作为生产关系的内容，党的领导是为劳动者和广大人民群众服务的。所以，领导者只有坚持领导就是服务这个根本原则，才符合社会基本矛盾运动规律的要求，才能推动社会不断向前发展。目前，社会形态复杂，社会流动和社会分层的影响因素多样，既造成利益分化，又造成社会认识的分化，以及利益格局的多样化和价值观的多元化，由此引发的社会矛盾也很多。这就要求党的基层组织要以服务社会为根本旨向，把代表社会利益、整合社会诉求、服务社会大众、引领社会发展有机统一起来，以实现党对社会的科学领导。

三、基层党组织在社会治理中的行动方向及建设路径

基层社会治理环境发生的变化要求执政党寻求新的路径来维系党在基层的政治影响力。具体来说，就是要围绕基层治理能力提升这条主线，加强以服务为导向的基层党组织建设，进而影响、带动多元治理主体的服务意识以及由此形成的主体互动的治理格局。具体从三方面展开，首先是对党领导下的社会治理方向进行定位。其次对基层党组织服务行为的生成空间进行分析，初步认识基层党组织服务行为的生成源。最后通过加强服务型党组织建设，不断强化基层党组织在社会治理中的服务意识，不断拓宽基层党组织在基层社会治理中的服务空间。这三者之间相互联系，旨在通过全方位服务，不断提升基层党组织的社会治理能力。

1.党领导下的社会治理方向

现阶段，我国的基层社会治理中，多元参与的治理格局正在形成，这种“多元”既有政府、企业，也包括第三部门诸如非政府组织、公民自愿性社团、协会等。除党和政府之外，这些多元力量是社会生长的产物，是党的社会工作不可缺少的对象。党的社会工作是党向社会力量输出服务，在服务中与社会力量进行沟通、协商，建立信任一合作关系，进而推动基层社会良好公共秩序的形成。以此理解党领导下的社会治理，就转变成了服务型社会治理。其中的“服务”，包含三层内容。一是党和政府向社会力量输送服务：二是社会力量之间的服务，这是在党的带动影响下形成的；三是社会力量服务于党和国家各项事业。这是建立在一定的社会资本基础上，如政党服务社会赢得的公信力等。其中，党和政府向社会输送的服务具有影响、示范、带动作用，通过“服务”这种非权力支配方式塑造了党群信任一合作的社会资本。与此同时，党和政府的服务也具有三方面的积极意义。一是党和政府向所有需要服务的个体、团体提供各项服务获得了权力的延伸。二是在服务社会中提升了多元力量参与公共治理的积极性和主动性。三是在服务社会中促进了维稳与维权的相协调，保持了社会的秩序和稳定。

2.社会治理创新中基層党组织服务行为的生成空间

服务型社会治理要求各治理主体都要树立为社会、为人民、为国家服务的意识，作为社会治理一员的基层党组织也如此。在具体实践中，基层党组织服务行为在不断生成中。我们先从党组织功能调整、网络关系建构、活动方式选择来展开分析，以理解党组织服务行为的生成以及对社会治理新格局形成产生的影响。

一是多元治理中基层党组织的功能调整。治理环境的变化和治理格局的多元化挑战着党的领导方式和执政方式，要求党的组织尤其是党的基层组织要从“纯粹的权力控制和权力统合的统治职能中走出来，更多地与社会发生联系，……更多地在社会层面发挥利益表达、利益整合、联系群众、协调关系、凝聚社会、引导社会的功能”。这种功能实际上就是党组织服务社会的功能。也就是说，在关注基层党组织的协调、整合、教育、导向等功能基础上，要更加突出服务功能问题。通过服务功能的发挥，调适社会内部的关系和矛盾，增加社会福利与和谐。

二是基层党组织与基层社会组织和团体的关系建构。社会变革中基层党组织的影响力不仅与其结构的优化和功能发挥有关，也与基层党组织在社会网络中所处的位置、和其他组织的关系建构相关。基层党组织在社会网络中的核心主导地位不是天然形成的，是一个持续强化的过程。其间，需要不断地与外部环境进行能量和信息交换。在交换中提供服务，在服务中增强整合和凝聚功能，并通过持续的服务去巩固认同的形成。党组织与外部环境进行能量与信息的交换有多种形式，即可以通过党的组织嵌人、精英嵌入、服务合作嵌入等的方式进行，也可以通过代议性吸纳、商议性吸纳、机构性吸纳、精英性吸纳等的方式进行，甚或通过“价值引领”的方式进行等。这样，基层党组织与外部环境或者社会网络就会形成一种关系。在关系互动中，把党的要素融人社会组织的运作过程，带动社会组织活动方式的转变——使社会组织及其成员在政党制度的框架内参与政治、经济活动，表达愿望和诉求。与此同时，随着区域化党建的兴起，社会领域的党建工作得到进一步整合，隶属不同系统、掌握不同资源的党组织被连接起来，形成一张更大的社会网络。在网络组织要素的融合与互动中，党组织成为整合各种利益和信息的中心。通过制度内渠道把愿望、诉求输入政治中枢，并以党的政策措施的形式输出，实现党与社会的互动。

三是基层党组织服务社会要坚持群众路线和协商民主。习近平总书记讲，社会治理是一门科学。这门科学的密码就是群众路线。之所以这样说，内含着一种必然的逻辑。一切社会治理的过程都是做群众工作的过程。社会治理环境的深刻变化推动合作共治格局的形成，合作共治要求多方力量共同参与。如何激发社会力量参与治理，就要走群众路线，通过满足群众需求才能激发群众理性参与。当然，社会治理中的群众路线不但坚持的是以人为本，还要发扬民主，通过民主的办法去组织和动员，在协商中共同治理。这就是说，党的社会治理的有效性离不开群众路线与协商民主。这就要求基层党组织在基层社会治理的具体工作中要坚持群众路线的工作模式，吸纳多元社会力量参与公共事务的管理，倡导政策制定过程中的对话与协商。在平等的对话、沟通、商量、协调中，化解社会发展带来的困境，推动群众路线与协商民主相融合的基层社会治理新形态的形成。

3.建设服务型党组织有助于基层社会治理创新中服务行为的恒定

基层党组织服务行为的生成，是对治理环境新变化的一种回应。在新的环境中，基层党组织不仅领导着基层社会治理，而且还要参与到具体的基层社会治理中。这种双重身份决定了在基层社会治理中，基层党组织不但要扩展服务范围以实现坚强的领导，而且还要通过全方位参与以实现服务行为的辐射，不断影响周围的个体、组织，以形成相互依存和共生的政治格局。为此，加强服务型党组织建设成为基层社会治理中一项重要的工作，具体从下面几个方面抓起。

一是推进区域化党建模式，完善基层党组织的服务网络。社会变迁中党的群众工作环境、工作对象发生复杂而深刻的变化，使基层党组织的功能和组织架构不能“适应”基层社会的发展变化，出现了脱节和空转现象。面对这种情况，党的组织架构只有从理念上更新，树立区域大党建思路，才能应对社会分化、社会流动加剧、社会阶层重组等现实。为此，要以区域统筹为基础、以区域化党建为抓手，大力推进区域化党建工作，探索形成园区统筹、街区统筹、片区统筹、村企统筹、村居统筹、商圈统筹、楼宇统筹、行业统筹、产业统筹、人员统筹等多种区域化党建模式，为基层党组织整合各类组织，服务各类组织和团体、个人，提供有利条件。同时，区域性党组织能够发挥区域统筹优势，整合利用、合理配置区域内各种资源，提升统筹服务的能力。如浙江宁波的北仑区九峰山片区，通过成立社区联合党委，建立片区协商议事会和公共服务中心，将原来9个行政村的党建、社会、行政三大资源进行有效整合，形成了“社区联合党委为核心主导决策，协商议事会为平台统筹议事，公共服务中心为窗口执行落实”的组织运行体系，使区域内基层党建工作、新农村建设和公共服务实现了全面提升，受到了党员群众的广泛好评。

二是大力推进服务型党员干部队伍建设，提高基层党组织的服务能力。基层服务能力的提升离不开基层党组织书记的服务意识的增强。这就把加强服务型党员干部队伍建设重点放在了选好育好基层党组织书记这项工作上。在选育基层党组织书记这项工作中，要跳出传统的选人思维和做法，拓宽选人视野，积极推进基层党组织领导班子和书记“公推直选”工作，真正把群众认可，想干事、会干事、干成事、能共事、不出事的优秀党员选拔进基层党组织领导班子。在他们的带领下，对党员干部在思想政治、服务意识、专业技能等各方面的教育培训，引导党员干部坚持思想上重视群众、感情上亲近群众、行动上深人群众、工作上依靠群众，进一步改进工作方法和作风，全面提升服务观念、服务能力和服务质量。

三是深入推进党建阵地建设，筑牢基层党组织的服务平台。服务平台是服务型党组织建设的重要支撑，通过一定的平台，基层党组织和党员干部才能将服务落到实处。目前，一些基层党组织缺少服务党员、群众有效平台，基层党组织的影响力、凝聚力不强。为此，要结合基层实际全面开展党员服务中心建设，并结合区域化党建的推进，调整党员服务中心布局，共建以区域性党员服务中心为重点的遍布城乡的党员服务中心，设立党员服务热线，让党员和群众都能方便快捷地就近找到党员服务中心寻求服务。随着公共事务的日益多样和复杂，探索建立政策咨询类、技术培训类、养老服务类、为民解忧类、信息致富类等平台，将更加符合未来基层社会发展的需要。

四是建立健全服務机制，推进基层党组织的服务常态化。服务常态化，离不开制度的保障。在制度的导向下，才能克服服务“一阵风”现象。如建立健全领导干部与党员群众定期对话交流机制，及时真正了解党员群众所需所想，为提供有效服务打下基础；建立健全领导干部和机关服务企业、服务基层，联镇带村、蹲点调研等工作機制，通过结对共建等方式，提供政策、资金、信息、人才、技术、项目等服务和支持，助推基层发展；建立健全党员志愿者服务月和服务日制度，将党员志愿服务常态化，定期为广大群众提供所需服务；建立健全应对突发公共事件应急机制，切实做到党员干部快速响应、主动介入、科学应对，最大限度地帮助人民群众减少危害和损失；建立健全党内困难帮扶长效机制，尽所能为困难党员和群众提供各种帮扶和关爱，不断增强党组织的凝聚力和向心力

五是创新服务方式方法，提升基层党组织的服务效果。灵活务实有效的活动方式和工作载体，是强化基层党组织服务功能、提升工作效能的有效方法。在具体工作中，强调正视党员、群众的不同需求，依托不同的组织体系和服务载体开展分层分类服务，努力把基层党建落实在让党员感受到组织的真切关怀、使群众看得到的实惠上。首先，提供针对性服务。面向不同的对象，提供“适路对销”的服务。其次，提供业务性服务。考虑服务对象的需要，提供技术、人力、培训、政策、信息等服务。第三，提供引导性服务。发挥社会主义核心价值体系的主导、批判和创新作用，把各个阶层、各种团体和力量聚合起来，实现中国梦。第四，提供应急性服务。面对突发性事件，准确判断并采取果断措施，解决社会力量自身发展中面对的风险，保护人民群众生命财产安全。第五，提供志愿者服务。激活社会资源，为群众提供形式多样的如法律、医疗、家政等专业化服务；等等。

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