党内民主的突破性进展

王中汝

党内民主是党的生命。健全的党内民主，既是党的肌体健康的根本保证，也是激发党内活力、巩固党的正确领导的基本前提。党的十八届六中全会，以全面从严治党为主题，通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》（以下简称“《准则》”和“《条例》”），对于规范党内政治生活，强化和落实党内监督，促进党内民主的健康发展，具有十分重要的现实意义。

一、提高党内民主质量

《准则》提出，“要坚持和完善党内民主各项制度，提高党内民主质量”。“民主质量”这个概念，第一次出现在党内法规当中。党内民主质量问题的提出，有利于我们客观认识党内民主的现状，并有针对性地探索和健全拓宽党内民主的举措。

从根本上讲，共产党是具有鲜明民主属性的马克思主义政党。改革开放以来，我们的党内民主无论是从理论上、制度上还是在实践方面，都发生了质的飞跃。在理论上，最大的成果是党的十六大首次提出并得到不断强调的“党内民主是党的生命”的论断，为大力发展党内民主提供了基本的理论依据。在制度上，由党的代表大会制度、党的领导层有序更替制度等构成的党内民主制度框架，也牢固地确立起来。在实践中，无论是党员的民主意识，还是党内的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、党务公开等，都较1978年以前特别是“文化大革命”时期有了质的进步。然而，毋庸置疑的是，我们党有着8000多万党员，我们的国家有着深厚的专制传统，我们的现代化又面临各种复杂问题的挑战，这使得党内民主的发展，存在着不少不尽如人意的地方。换言之。党内民主的质量，还没有达到应该有的高度。

在现阶段，我们党内政治生活中存在的种种突出问题，相当一部分与党内民主有关。独断专行、滥用权力、把分管工作（地方、领域）当作“私人领地”的现象，形式主义、官僚主义、以言代法、以权压法的现象，宗派主义、山头主义、任人唯亲、家长制、搞人身依附关系的现象，贪污受贿、拉票贿选的现象，“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”，既是历史上遗留下来的专制因素在现实中的反映，也与党内民主制度不健全有关。全面从严治党，有针对性地健全党内民主制度，不断提高党内民主质量，是解决上述突出问题的治本之策，也是制度治党的题中应有之义。

二、规范党内权力关系

党的各级组织，是党内政治生活的主要载体。各级组织之间的权力关系是否顺畅，与党内民主状况密切相关。推动党内民主发展，首先要规范党的各级组织的行为，规范它们之间的权力关系。坚决维护党中央的权威，嚴明党的政治纪律，严格党的组织生活制度，都是规范党内权力关系的重要内容。

突出规范党的中央组织和中央领导层组成人员的行为，是《准则》和《条例》对推动党内民主发展所作出的历史性贡献。对于中央组织和中央领导层组成人员的行为，党章和其他党内法规也有所涉及，但并不系统，也没有成为重点。《准则》明确提出，新形势下规范党内政治生活，“关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员”，他们“必须以身作则，模范遵守党章党规”。在《条例》提出的党内监督体系中，“党的中央组织的监督”被列在首位。首先，党内监督的全面领导工作，由党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会负责。其中，中央政治局、中央政治局常务委员会定期研究全党的学习教育、作风建设、巡视等情况，查找问题，纠正偏差，部署落实。中央政治局委员，还要负责对直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督。其次，中央政治局及政治局委员的自身监督。中央政治局每年召开民主生活会，研究加强自身建设的措施。中央政治局委员应模范执行党章党规党纪，如实向党中央报告个人重要事项。再次，中央委员会成员之间的监督。中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩，发现其他成员有违反党章、破坏党的纪律、危害党的团结统一的行为应当坚决抵制，并及时向党中央报告。最后，中央委员会对中央政治局及政治局委员的监督。中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告，监督中央政治局工作。中央委员会成员对中央政治局委员的意见，署真实姓名以书面形式或者其他形式向中央政治局常务委员会或者中央纪律检查委员会常务委员会反映。这里的“中央政治局委员”，自然也包括了中央政治局常务委员。关于中央组织和中央领导层组成人员在党内政治生活中的责任和监督的规定，构成了逻辑严整、环节紧密的自循环系统，必将对党内政治生活和党内民主的发展，产生长远的影响。

规范党内权力关系、推动党内民主发展的另一大突破，体现在对个人与组织关系的规范上。《准则》规定，“在党的工作和活动中，该以组织名义出面不能以个人名义出面，该由集体研究不能个人擅自表态，不允许用个人主张代替党组织的主张，用个人决定代替党组织的决定。”这个规定，明确区分了个人与组织在党内的不同角色与功能。党员特别是行使一定权力的领导干部，首先是共产党这个组织中的个体，应该时刻保持对组织的敬畏之心。没有组织，就没有共产党员这个政治身份。在现实中，相当多的违反党内民主的现象，都起因于个人与组织两种角色的有意无意的混淆。一些领导干部，凌驾于组织之上，把分管工作、分管领域和地方当作“私人领地”。一些领导干部，因个人方面的原因而受到举报，便指示单位发言人出面为其辩护和澄清。结果，个人出问题了，也连带败坏了组织的信誉。个人与组织关系出问题，必然导致组织沦为个人实现其自身目的的工具。《准则》关于这个问题的规定，极具现实意义。当然，“党的工作和活动”很多，“该”由组织名义或个人名义出面的有哪些，还需要进一步规范。规范个人与组织的关系，必须明确一点：对个人的意见，并不等于对组织的意见；对组织忠诚，决不能表现在对个人忠诚上。在这里，党性和体现在各种党内法规中的原则性起着关键作用。

三、健全党内民主程序

党内民主，是由民主主体、民主权利、民主原则、民主程序和民主制度等一整套密切关联的环节构成的有机整体。健全党内民主，提高党内民主质量，既要充分保障党内民主的主体地位，又要坚持和完善党内民主的各项制度，确保党内决策、执行、监督等工作按照党章党规规定的民主原则和程序来执行。《准则》和《条例》从党内政治生活的新形势出发，在党内民主问题上做出了十分详尽的规定。

在党内民主主体方面。《准则》提出，必须尊重党员主体地位，保障党员民主权利，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权。对于知情权的保障，《准则》要求推进党务公开，健全党内情况通报制度，使党员更好地了解党内事务。对于参与权的保障，《准则》要求畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见的渠道，包括“要求撤换不称职基层党组织领导班子成员”的渠道。尤其是，要健全党代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议等制度。对于选举权的保障，《准则》强调党内选举必须充分体现选举人的意志，规范和完善选举制度规则，“党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权，坚决反对和防止侵犯党员选举权和被选举权的现象，坚决防止和查处拉票贿选等行为。”两个“任何”、两个“坚决”，体现出我们党完善党内选举、促进党内民主发展的郑重态度。《准则》还规定，坚持党的代表大会制度，未经批准不得提前或延期召开党的代表大会，这也是确保党内民主健康运行的基本要求。

在干部的选拔任用方面。《准则》提出，“坚决纠正唯票、唯分、唯生产总值、唯年龄等取人偏向，坚决克服由少数人在少数人中选人的倾向。”选票、考核分数、生产总值、年龄等都是干部选拔任用时应该考虑的因素，但“唯”这些因素就是走偏了。票、分、生产总值和年龄，任何单方面的因素，都不能充分说明一个人的道德修养和工作能力。唯有信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，才是党的好干部的根本标准。既看发展结果又看原来的基础，既看显绩又看潜绩，与经济发展一样，民生改善、社会进步、生态效益等都应该成为干部考核的重要内容。“由少数人在少数人中选人”，是一段时期以来干部选拔工作中出现问题的重要原因。一些人，特别是主要负责人，或者私心太重，或者眼界不够开阔，在选拔任用干部时，或多或少地规避组织程序，只盯住少数人。结果是一个干部，在群众那里名声并不好，却不断地被“带病提拔”，既损害了党在群众中的威望，也挫伤了党内那些踏实干事、不跑不要的干部的积极性。克服由少数人在少数人中选人的倾向，关键还是严格遵循《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内规定，这也是全面从严治党在党员领导干部选拔方面的体现。

在坚持民主集中制原则方面。民主集中制，既是党的根本领导制度和组织制度，也是社会主义民主和党内民主的鲜明体现。民主集中制的精髓，在于集体领导和个人分工负责的有机结合。这也是共产党不同于其他政党的重要标志。《准则》强调，“任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项制度”。首先，是关于集体领导的规定，重在反对个人专断。落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序，确保党内重大问题由集体讨论、按少数服从多数原则作出决定，不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导。与此同时，还要反对和防止以集体决策名义集体违规或名为集体负责、实际上无人負责的现象。其次，是关于个人分工负责的规定，重在反对各自为政，“不准把分管工作、分管领域和地方当作‘私人领地”。再次，是对班子主要负责同志的要求。在研究讨论问题时，班子负责人是班子中平等的一员，充分发扬民主，严格按程序决策、按规矩办事，注意听取不同意见，正确对待少数人意见，不能搞“一言堂”甚至“家长制”。在日常工作中，班子负责人负有支持班子成员在职责范围内独立负责开展工作的责任。最后，是对班子成员的要求。“领导班子成员必须坚决执行党组织的决定，如有不同意见，可以保留或向上一级党组织提出，但在上级或本级党组织改变决定以前，除执行决定会立即引起严重后果等紧急情况外，必须无条件执行已作出的决定。”

四、强化党内制约与监督

党内权力制约与监督，是党内民主的重要组成部分。没有科学的制度设计，没有有效的权力制约与监督，就没有党内民主。全面从严治党之“严”，最主要的就是“严”在对权力的制约与监督上。

《准则》强调，“必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。”这一规定，无疑适用于从中央组织到基层组织的各个级别的领导干部。为了确保党内不出现“不受制约的权力”，《准则》提出了很多具有创新性的举措。在党内“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制”，要求划清党内权力界限，消除暗箱操作行为，确保权力行使不越界。相应地是领导干部“按规则正确行使”权力，“不该由自己行使的权力决不能行使”。“坚持授权者要负责监督”，加大“授权者”特别是上级组织的责任，是防止权力失控和滥用的重要途径。党内监督“必须依法依纪进行”“任何组织和个人不得自行决定或受指使对党员、干部采取非法调查手段”，是党内监督正常进行的基本保障。党内纪律和国家法律，既是党员和公民行为的基本规范，也是政党和国家政治文明程度的基本体现。“非法调查”，本身就是滥用权力，必然导致党内万马齐喑、党内民主萎缩的局面。

《条例》关于党内权力制约和监督的亮点，除前述对中央组织和中央领导层组成人员的制约和监督外，主要体现在四个方面。一是针对同级监督薄弱的现实，提出同级纪委对同级党委特别是常委会委员等的监督问题。这之所以有可能，是因为纪律检查工作双重领导体制的改革和落实，执纪审查工作以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，纪委可以直接向上级纪委报告同级党委主要领导干部的问题，且至少每半年向上级纪委报告一次工作，每年向上级纪委进行述职。二是规定了派驻纪检组的监督责任。对于派驻纪检组的工作，规定“对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。”三是纪律检查机关的自身监督问题。“各级纪律检查机关必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束。”四是规定“党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开”，党的领导干部述责述廉报告“在一定范围内公开”。这在一定程度上改变了领导干部特别是主要负责人个人事项、廉洁状况只能由组织掌握的现状，让“一定范围内”的党员来监督主要负责人，是党内权力制约和监督制度建设的新突破。

总之，全面从严治党，首先要体现在全面落实党章党规上。《准则》和《条例》中关于健全党内民主的新思路，必须得到不折不扣的落实。不折不扣地落实，意味着必须细化一些原则性的规定。例如，《准则》要求，“制定高级干部贯彻落实本准则的实施意见，指导和督促高级干部在遵守和执行党内生活准则上作全党表率。”再如，“实行权力清单制度”中的“权力清单”“党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围内公开”中的“有关个人事项”的具体内容和“一定范围内”的“一定范围”，都需要进一步作出详细规定。唯有如此，提高党内民主质量、促进党内民主发展，才不致于沦为空洞的口号，才能取得切切实实的进展。

作者系中共中央党校马克思主义学院教授、博士生导师

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