PPP融资模式在我国基础建设中的作用

宋曼曼

摘 要：改革开放30多年来，我国经济的高速发展使得我国的基础公共服务建设得到了巨大的提升，但是如果想要继续提供更深层次的基础服务仅依靠政府的力量是不够的。随着经济体制的改革，我国开始逐步减少政府资金在基础设施建设方面的投入，努力实现投资主体多元化，增强基础建设中的竞争性，提高基础设施项目服务数量和服务质量，降低社会服务价格，争取实现以有限的财政资金撬动最多数量的民间资本，获得更多进行基础设施投资的机会和实力。而我国现在实行推广的是PPP融资模式，它缓解了政府的财政压力，开辟了一个广阔的民营经济的发展空间。

关键词：基础设施 PPP融资模式

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）07（b）-035-02

鉴于我国的基础公共服务的数量和规模已经达到了一定的水平，仍然采用全部由财政承担的形式，对我国接下来要进行的基础建设来说是不太可能的。所以2014年在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中第一次提出PPP融资模式的概念，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资与运营。从2015年开始，中国的PPP项目已经进入大规模实施阶段。

1 PPP融资模式对基础设施建设的作用

1.1 从市场角度来看

市场经济的发展、我国效率优先兼顾公平原则的具体实施以及其他等因素，使我国的城镇化进程不断加速和完善。我国原来在基础公共服务提供过程中所采用的统一的经营方式和管理模式，都已经无法适应我国现在新常态经济的发展，所以我国现在的城镇化要建立和完善的是，与我国市场经济和现代化发展相互适应的基础设施经营管理模式。即在基础服务建设过程中要引入和积极发挥市场的作用，而PPP融资模式是将私人资本引入基础设施建设，恰恰符合了这一点。

1.2 从政府资金需求的角度看

随着我国经济的发展，人们要求在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的基础设施服务也要相应的提高。而我国多数的基础公共服务都是由政府承担的，所以政府资金压力加大。同时，城乡基础服务均等化问题的提出，要求政府在对城市基础服务提升的同时加强对乡村基础服务的加强，这就使得财政资金愈加紧张。但是我国经济受金融危机的影响，经济增速放缓，政府提出供给侧结构性改革等原因使得财政收入相对减少，不能及时满足同时提高各项基础服务的资金需求，所以，引入民间资本就成为必需的选择。

1.3 从政府职能转变的角度来看

实行PPP融资模式有利于政府职能的转变，降低政府的财政压力。基础建设需要投入大量的人力、物力和财力，如果按照原来基础服务全部由政府统一提供的方式，将会给财政预算带来了巨大压力。PPP融资模式不仅可以让政府减輕财务预算的压力，更重要的是可以使政府从执行的角色转变为监管的角色，加强对基础项目各方面的监管，提升项目的完成质量，同时提高政府本身的效率。而且PPP融资模式使得投资方式和投资主体多元化，私人部门的参与，不仅为政府部门提供更多的资金和技术上的支持，同时也推动了投融资体制的改革。同时，私人部门的参与能够增强基础服务过程中的竞争性，使得项目的设计、施工、设施管理过程等方面不断的进行革新升级，提高办事效率，发挥出最佳管理理念和经验，私人部门和公共部门可以互相利用双方的优势，建立互利共赢的局面。

2 PPP融资模式在我国应用的现状

财政部的全国PPP综合信息平台统计显示，到2016年6月30日止，我国财政部两批PPP融资示范项目共有232个，其中正在建设执行阶段的项目有105个，总投资额3078亿元。而从全国情况来看，到2016年6月30日止，我国PPP融资项目达到9285个，涉及投资额多达10.6万亿元，其中执行阶段项目619个，投资额约1万亿元。PPP模式确实为我国经济的发展做出了贡献，但是还存在以下缺点。

2.1 目前我国使用PPP融资的经验较少

世界上最早使用PPP融资模式的国家是英国。英国是在1992年实行PPP融资模式的最初形式PF1，而我国是在2002年才开始真正的实行PPP融资。从时间上就相差10年，而且到2013年底英国就已经约有725个PF1/PF2的项目，涉及资金542亿英镑，涉及国防建设、教育、文体建设、医疗卫生、环境等多个领域。但是我国的PPP融资项目依旧是处于探索阶段，虽然出现了鸟巢、深圳地铁四号线、北京地铁四号线等成功案例，证明了当前民营资本在公共服务项目的建设中，都加快了投入脚步。但是，PPP 模式起步晚，目前发展不完善，经验相对短缺也不容忽视。

2.2 法律体系不健全，PPP融资法律保障不足

尽管我国政府在PPP融资项目上提供了较多的政策优惠，以求推动PPP融资模式在各领域的应用，也制定了一些相关的条例法规，政策规范。但是这些政策和行政规定多是由地方政府占主导地位，从地方政府的角度进行了规定。而私营资本基本处于被管理的状态，规范私人资本义务的条例比较多，规范私人资本权利的条款比较少，从总体上看私人资本的法律地位较低，真正发挥的作用并不明显。而且由于我国的PPP融资模式应用经验相对较少，相关法律法规不够完善，所以对具体问题的限制不严格，在实际操作时，操作性较差，私人资本得到的法律保障相对较少。

2.3 私营资本退出难

在现实社会中，产业基金、信托、传统信贷，都对投资周期有一定的要求，在PPP融资项目中也同样存在投资周期的问题。有些PPP融资项目的投资周期特别长，数十年的投资周期的情况也有存在，因此有时候私人资本会选择在项目运营期内提前退出，在退出过程中通常会遇到退出约束的问题。退出约束问题是指在项目合作过程中，地方政府往往在合作协议中对投资人的提前退出进行限制。例如提出“一定期限内不得退出”、“超过期限退出时需经政府同意”等条款，而对于政府同意退出的标准却未作明确，这为投资人和金融机构的退出带来一定的难度，也增加投资人和金融机构在资金投入时的犹豫程度。

2.4 私人资本无法真正参与进来

从政府现有政策的角度来讲，政府执行的是公平竞争的理念，私营资本进入基础建设项目的投资活动是零门槛的，不存在行政干预等问题。但实际上，在私人资金真正要进入投资活动时，因为企事业单位的不正常竞争、固有利益集团的存在，还有寻租等行为，使得私有资本真正参与到基础设施设计、施工、经营等方面的程度还是比较低，私营资本难以真正意义上的进入，具有管理权，进行入股管理的要求则更加难以实现。

3 完善PPP融资模式在基础建设中的作用

依照目前的趋势来看，不可否认PPP融资模式将在未来的基础服务中发挥更大的作用，所以对PPP融资的相关方面进行完善是必不可少的，具体可以从以下方面进行。

3.1 完善PPP融资模式相关的法律法规制度

虽然现在各地政府已经出台了与特许经营相关的法律法规和规章制度等，但从宏观层面看，现有法律或法令层次较低，整体保障不足。这种不足的融资保护对 PPP 模式的推广十分不利，况且在PPP融资的过程中各种相关决策还是由政府主导。所以在PPP 融资模式中，私营资本作为基础建设的合作者，相对于政府而言，处在一个相对不利的位置上。为了保障已投入的私營资本的权利，也为了能吸引更多的私营资本，我国必须尽快建立一个系统的、完整的、合理有效的法律体系。

3.2 政府职能转变

（1）传统政府职能承担从项目筹建到整个运营期间的基本全部责任，出现在基础建设项目中的成本高、效率低、协调性差等问题。这样的情况已经严重影响了公共基础建设的发展和城镇化水平提升，而且结构性减税之后我国的财政收入减少，也难以再像以前一样承担全部支出。所以，我国政府需要在职能转变方面进行改革，转变自己的职能，改变服务方式，将项目建设的众多权力下放，不再实行事无巨细，全部基础设施全部由政府出资的原则。政府要更加注意发挥主体作用，在项目的规划、政策制定、项目监督等方面进行宏观调控，从大方向上对项目的发展进行把控，这样既能做到职能转变，也能提高行政效率。

（2）政府应该专门建设一个PPP项目的政府监管机构，因为基础设施服务多数在地方，所以与私人资本合作的多数是地方政府，但是地方政府在各个部门之间都相互独立的监管文件和相关的互作准则等条款，所以容易出现合作程序杂乱、操作性差，不容易追责等问题。因此，专门设有一个针对PPP融资项目的监管机构是完善PPP融资环境的必要条件。

（3）政府应该同时重视公众和企业的利益，尽量做好公众和企业之间的协调人。对于企业资本而言，即便是投资基础建设项目，它的最根本目标也还是盈利，而对公众而言基建项目就是要提供优质的、长期的基础服务，这种利润与诉求的最大矛盾点就是收费。政府在进行双方协调时，既要保障公众的利益也要保障企业的利益，应该运行优化基本定价机制，增强基础服务项目的功能多样性和保障项目布局的合理性。

3.3 完善PPP的投融管退市场，化解社会资本退出难

PPP融资模式是由政府资本撬动市场资本，政府资本和市场资本一起合作提供基础建设服务的模式。对完善投资管退的市场可以从两个方面入手：（1）加速完善PPP的融资市场，降低市场准入门槛，增加私人资本来源的多样性，增强融资市场的竞争性，建立一个覆盖投资、信贷、担保等多领域的全方位PPP融资的市场；（2）增加私人资本的退出渠道，在现有退出渠道的基础上，增加其他方式的退出方式。

参考文献

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