基层政府公信力跨越“塔西佗陷阱”的路径选择

林仕川 陈静惠

摘要：近年来，我国经济发展逐渐走向常态化，但社会治理卻日趋复杂，政民矛盾愈来愈突出，政府公信力，特别是基层政府公信力面临新的挑战，如何提高基层政府公信力，跨越“塔西佗陷阱”是当务之急。本文以乐清海螺水泥项目为例，在乐清湾港区管委会提高政府公信力的成功经验基础上，阐述了新时期基层政府公信力跨越“塔西佗陷阱”的路径选择。

关键词： 基层政府公信力；塔西佗陷阱；群众

所谓基层政府公信力就是政府被群众所信任的程度，包括群众对政府的评价和认定，也体现为政府的行为及制定的政策能得到群众的理解、响应、支持和参与的程度，反映的是群众满意度、信任感。它实质上显示的是政民间的信任关系与合作程度，也反映基层政府在社会民众中的威信和影响力。毫无疑问，改革开放30多年经济社会的迅猛发展，对基层政府公信力的提升起到了巨大的助推作用。但不可忽视的是在社会转型期，由于一些领域改革滞后，部门工作不力，促使基层政府公信力整体呈现弱化趋势。尤其是与民众生产生活息息相关的旧房拆迁补偿、食品安全、医疗药品安全、楼房安全、交通安全等问题矛盾不时出现，都严重影响了基层政府公信力，以至于网络上出现“老不信”、“你信不信”、“反正大家都不信”等，可怕的基层政府公信力陷入“塔西佗陷阱”[1]之嫌。“塔西佗陷阱”理论由古代罗马历史学家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗提出。塔西佗（约公元55～120年）是罗马帝国执政官、雄辩家、元老院元老，曾出任过古罗马最高领导人——执政官，他曾经这样谈论执政感受：“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民”。这个卓越的见解后来成为西方政治学里的定律之一——“塔西佗陷阱”，用在政府公信力问题中，可表达为当政府不受信任的时候，政府怎样做都会受到公众的质疑和批评。通俗地讲，“当一个社会机构（或组织或部门）一旦失去社会公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事”。而当基层政府公信力处于风口浪尖上的时候，乐清海螺水泥项目却能逆势而上，顺利引进并投产，政府公信力成功跨越“塔西佗陷阱”。政府有关部门是如何做到的呢？于是，笔者对乐清湾港区开发建设管理委员会（以下简称“港区管委会”）引进项目的经过进行深入调查研究，通过梳理分析，提出自己的一些思考，旨在把个案成功经验上升到普遍性结论，为基层政府公信力跨越“塔西佗陷阱”提供借鉴。

一、乐清海螺水泥项目概况

乐清海螺水泥有限责任公司成立于2008年7月29日，是安徽海螺水泥股份有限公司的全资子公司之一。海螺水泥集团总部在安徽芜湖，是国务院批准的120家试点企业集团之一，控股两家上市公司，目前水泥产量亚洲排名第一、世界第二。2011年12月，乐清湾港区首宗200亩土地挂牌公开出让，起始价9441万元，乐清海螺水泥有限公司以9801万元价格摘牌，项目从2010年开始获批，至2012年落地，2014年12月顺利投产。乐清海螺水泥有限责任公司一期规划建设2套Ф4.2×13m带辊压机的水泥粉磨生产线，年产水泥200万吨。配套建设的码头规模为50000吨级的泊位（兼顾2个1万吨散货船同时靠泊），使用海岸线350米。乐清海螺水泥项目的水泥粉磨系统拥有目前世界上最先进的水泥生产技术，由全国最大的水泥制造商投资建设，配有就地资源化、无害化吸纳处理热电厂排放的大量工业废弃物的成套现代化设备，资源化利用乐清湾港区周边的大量粉煤灰、脱硫石膏和炉渣等工业废渣，是实施区域循环经济的清洁生产项目。项目可充分发挥乐清湾岸线资源优势，利用周边省份的资源，缓解环境、资源、能源对当地经济持续发展的制约，生产高标号水泥，形成循环经济生产链，以解决温州市域无规模水泥生产企业，尤其是高标号水泥缺失的局面。并且可有效拉动当地物流业及其他服务业迅速发展，为周边村镇提供广阔的就业和经营空间，具有良好的经济效益和社会效益。更可进一步优化浙江省水泥产业布局，合理利用省外资源并推进行业技术进步和装备大型化。项目具体有六个方面的特点：（1）由于是粉磨站且所需生产水泥的熟料等由外省调入，项目所在地的生产仅仅是熟料研磨的物理变化，没有化学变化，除国家排放标准范围内的粉尘和设备运行噪音、员工生活污染外，不产生水泥生产中的各种污染物排放；（2）项目每年可消化乐清湾港区周边近80万吨的粉煤灰和脱硫石膏等固体废物，减排效果显著，符合循环经济与清洁生产的要求；（3）项目建成600万吨的规模后，年可创造20亿元以上的产值、8000万元以上的税收；（4）项目可增加温州区域的水泥保供能力、降低建筑工程造价；（5）项目由于利用了乐清湾港区良好码头资源，加之产品的大进大出，预计项目建成后年增加港口吞吐量800万吨以上，产品销售可给当地提供500万吨以上货物运输量，可带动船运、车运等地方运输业发展；（6）项目直接建在电厂的灰库堆场内，使土地资源得到了集约的利用。众所周知，对于水泥项目老百姓最担心的莫过于污染物粉尘、噪声、地表水、废渣及运输问题，而对于这些难题，乐清海螺水泥项目一开始都给予一一破解。具体措施如下：（1）粉尘。除采用脉冲袋式收尘器外，同时将采用薄膜滤袋，以保证废气粉尘排放浓度控制在30mg/m3以下；粉碎石灰石/石膏、熟料、粉煤灰、水泥等粉装原料和产品均采用密闭砼库储存；水泥散装库出料通过库底散装机密闭卸入水泥罐车，密闭卸料口设吸风旁路，将卸料含尘废气收集至除尘器处理后排放；水泥磨头斗式提升机下料管与磨头料仓接口密封，设备房密封，避免下料时产生的严重扬尘；采用密闭自动（机械）称量、密闭设备加工，防止粉尘外逸；粉煤灰、散装水泥均采用封闭罐车运输，脱硫石膏和包装水泥采用有遮蔽/封闭措施的卡车运输等。（2）噪声。在项目的设计和设备采购阶段尽量选用加工精度高、运行噪声低的设备，从源头上降低噪声排放；所有转动机械设备安装时应采取防振、减振、隔振等措施；对因设备运行时振动产生的噪声，设计时要对基础采取隔振及减振措施；对一些因空气动力而产生噪声的设备，如风机、空压机等，在气流管道上加装消声器；各种泵的进、出口均采用减振软接头并安装减振基础，以减少泵的振动和噪声传播；磨房应基本采用封闭形式和采用隔声门窗等以减少噪声扩散。（3）地表水。本项目废水大部分均直接回用生产和绿化，仅少量排水经蓄水池稀释后排入污水收集系统，对地表水环境不产生不利影响。（4）废渣。本工程所有除尘设备收集的粉尘重返生产线就地回收利用，生产线无外排废渣。（5）运输。投资兴建一条从港区经乐清城区直通温州的疏港大道，缓解运输压力、避免与民抢路的同时，为港区周边及沿线群众走出去创业，搭建一条捷径。

二、乐清海螺水泥项目引进面临的问题与原因分析

笔者调研中发现，乐清湾海螺水泥项目在洽谈过程，尽管主管部门也做了不少工作，但反对声还是此起彼伏，特别是项目周边及沿线群众。主要误区有：（1）水泥项目属于落后产能，能源消耗大，不适合乐清经济可持续发展；（2）水泥生产过程中，会产生大量粉尘、二氧化碳、硫化物等，严重污染当地环境；（3）项目落地点乐清湾港区离村庄较近，产生的噪音大，影响居民日常生产生活。与此同时，一些社交网络上关于乐清海螺水泥项目引进的负面信息也铺天盖地出现。如：项目落地后水泥运输车会震动巨响，经过路段会“天女撒花”般扬尘四起，凡此种种，不管港区管委会如何解释、辟谣，不少群众却都信以为真，综合起来就是说，群众对项目不信任、不支持，此迹象，正是政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的表现。出现这些问题的原因主要有：在政府层面，一些政府，特别是地方基层政府，屡屡出现出尔反尔、言行不一致、统计数据造假、环境污染、官员腐败等问题，影响政府对民众的公信力；在社会层面，互联网新媒体时代到来，打破了原本政府一家独大的信息媒体“垄断”地位，公众接受信息的渠道越来越多、来源越来越广，而且互联网的互动性、集散性、透明性、便捷性和随意性等特点，改变了民众获取或传播信息的方式方法，为他们了解和传播有关信息搭建了平台、提供了捷径。互联网发酵了公众对政府的不信任情绪，形成“塔西佗陷阱”的舆论土壤，许多此类项目引进案例被扭曲甚至炒作，引起民众恐慌；在民众层面，一些群众素质不高，道听途说，人云亦云，以讹传讹，直接损害了政府在公众中的形象，使得政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。本课题选取的样本“乐清湾海螺水泥项目”，这个被老百姓称为“水泥厂”的项目，在人们习惯印象中，往往是天昏地暗，噪音不断，污染环境……，在信息传播迅速、经济社会较快发展的今天，特别是一些基层政府公信力低下的情况下，能成功顺利引进水泥这样的敏感项目，肯定是件不容易的事，其难度可想而知。

三、港区管委会在项目引进中的主要作法

港区管委会为乐清市政府职能部门，由乐清市人民政府授权具体负责“乐清海螺水泥项目”引进工作。在当前一些基层政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的背景下，特别是“水泥项目”这么一个在老百姓心目中比较敏感的项目，如何能成功引进并得以顺利开工生产，到底有什么良方秘药？笔者带着这一疑问，深入港区管委会进行调查研究，同时随机走访乐清湾港区周边及沿线的群众。调研发现，为了让项目顺利落地、推进并如期开工生产，港区管委会可谓付出了“洪荒之力”。港区管委会认识到，为了使“乐清海螺水泥”项目顺利引进并落地生产，必须未雨绸缪，做好群众宣传动员工作，特别是港区周边及沿线群众的工作，摆事实，讲道理，用项目科学数据消除他们的恐慌心理和负面影响，提高他们对海螺水泥项目的理性认识，把不稳定因素消灭在萌芽之中。具体做法有：（1）对项目进行严格的能评、环评。特邀温州市级环保、经信等部门组织专家对项目环境影响评价报告进行评审；（2）对项目进行充分论证。由浙江省政府副秘书长孟刚牵头协调，对乐清湾港区建设水泥粉磨站是否符合我省建设资源节约型社会总体要求，是否有利于全省水泥产业布局优化和产业技术升级，是否有利于温州市的资源补缺和地方基础建设发展等进行充分论证，明确了项目建设规模、核准部门及所需的条件等；（3）多次召开媒体通报会，进行正面宣传。在会上实事求是地通报乐清海螺水泥项目的生产工艺流程及对生产过程中对环境影响的控制措施，并介绍了项目后期运作的监督制度，特别是环保等安全方面的监督；（4）由乐清市环保局牵头，召集乐清湾港区周边及沿线群众代表召开环评听证会，主动接受民众和社会环保人士的质询，对他们关心的问题一一作答，为他们排疑解惑；（5）针对个别思想上仍存疑虑的村民，港区管委会专门组织干部进村入户，实行一对一、面对面沟通交流做工作；（6）分批次组织了乐清湾港区周边及沿线的南岳、蒲岐两镇“两代表一委员”、村级组织主要负责人及群众代表50多人赴海螺公司宁海分公司参观，组织乐清市级机关负责人30多人赴芜湖海螺公司总部参观学习，并組织了有关媒体代表和环保志愿者到海螺象山分公司现场参观考察，了解水泥碾磨生产全过程和生产厂区环境。通过以上活动，做到“线上与线下”结合、专家与百姓互动、会内与会外联动、总部与分部互证，点对点工作，步步为营，环环相扣，见招拆招，一一化解民众的疑虑。港区管委会就是以这种“愚公移山”的精神，本着“以人为本”思想，以负责任的态度、科学发展的理念，坚持走群众路线，做群众工作，实现乐清湾港区周边（沿线）群众工作对象全覆盖，动之以情，晓之以理，最终感动了“上帝”，赢得群众信任。包括网络媒体的宣传，也从负面转变为正面，形成正能量，让乐清海螺水泥项目成功引进并落地投产。如今，项目已正常运作4年多，环保等一切符合要求，不仅没有造成老百姓原来想象的那种可怕的负面影响，相反地，因为海螺品牌水泥在家门口生产，降低了水泥成本，给周边、沿线乃至乐清全市人民，带来了实实在在的好处，实现了感性认识上的提高，从而政府公信力得到了进一步提高，政民之间诚信形成了良性循环，港区管委会的作法也成为了基层政府公信力跨越“塔西佗陷阱”的典范。

四、政府公信力跨越“塔西佗陷阱”的路径选择

习近平总书记在兰考县委常委扩大会议上的讲话中意味深长地说：“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。这就是‘塔西佗陷阱。我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位”[2]。 “人无信不立，政无信不兴”。基层政府公信力直接关系到政府合法性和权威性，关乎民心向背。具有较强公信力的基层政府，对社会群众具有凝聚和号召作用，有利于整个社会诚信体系的建立和完善，同时，良好的基层政府公信力也有利于政府、干部与群众之间形成良性互动，有利于政府职责履行，有利于提高政府运行效率，有利于社会稳定，是推进社会各项事业快速发展的关键。由此可见基层政府公信力建设的重要性，那么如何构建基层政府公信力，跨越“塔西佗陷阱”？根据乐清海螺水泥项目引进的成功案例，并结合乐清实际，笔者认为应加强以下四个方面工作：

（一）树立政府诚信意识，规范政府行为方式

诚实守信是诚信社会中每个社会成员的基本品格，更是公职人员的政治品格和行政品格。作为政府，其诚信是公民诚信的基石和灵魂，特别是基层政府，与老百姓近距离接触，其一言一行，关乎党和政府的形象。政府只有具有良好的诚信才能够获得民众的信任，才能提高公信力，才能在构建和谐社会进程中发挥其示范和表率作用，成为公民诚信的典范，才能把党和政府的方针政策贯彻落实到基层群众，由此，政府诚信的重要性可见一斑。那么，在新时期如何树立政府诚信？笔者认为先要树立政府诚信意识。积极开展信用与法制教育，提高基层政府官员的法律意识、法治意识和责任意识，激发使命感和责任感，做到“言必行，行必果”，为一方经济社会的发展创造良好的信用环境和法治环境。当然，政府诚信意识的建立不是靠几天培训学习和几篇文章就能实现的，关键还是要化作具体行动，规范政府行为方式。基层老百姓往往需要的是政府“看得见、摸得着”的实际行动，在具体行动中看诚信。港区管委会就是找准这个关键点，用实际行动取信于民。调研中发现，乐清海螺水泥项目之所以能成功引进，是因为港区管委会急群众之所急，想群众之所想，凡是群众所思、所忧、所盼，政府都工作在前头，宣传在前头，承诺在前头，监督在过程，践诺在行动，一环扣一环，环环相扣。同时，充分利用各种渠道，包括互联网媒体平台，把工作做到位、做实，用实际行动取信于民，主动消除群众后顾之忧，让群众心服口服。

（二）疏通政民沟通渠道，营造良好舆论氛围

习近平同志在党的十八届六中全会的报告中指出：“坚持问政于民、问需于民、问计于民，决不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益”[3]。大数据时代到来，即是说传统媒体时期政府“垄断”信息的时代不复存在。在此背景下，政府要以更加自信和开放的心态面对各种挑战，尊重群众维权和民主意识，建立政民间互动协商机制，积极利用大数据平台，占领信息传播制高点。“线上”与“线下”相结合，疏通政民沟通渠道，营造良好舆论氛围，让群众第一时间了解事实真相，用群众的信任之土填平“塔西佗陷阱”的深壑。就是说，要积极深入群众，拓宽群众参与公共事务的交流平台，了解群众所思所想，解决群众所需所求。鉴此，港区管委会在非常注重网络媒体互动平台的推广和运用的同时，指派港区管委会党员干部深入港区周边及沿线群众做工作，積极宣传项目特点、采取的具体措施及预期效益，积极听取群众意见或建议，做到“线上”与“线下”民意不放过，在尊重民意表达的基础上，认真总结并及时反馈，从而推进政府公信力的建设。概况起来就是说：一是通过媒体第一时间准确向群众传递来自政府方面权威信息，积极宣传项目的科学数据及项目红利，客观反映事实；二是通过媒体了解和掌握群众舆情动态，及时反馈群众诉求，以最大限度地发挥媒体作用，传播正能量，树立政府权威；三是进村入户做工作，实现群众工作全覆盖，群众意见全了解，群众动向全掌握。

（三）树立科学决策意识，重塑政府良好形象

习近平同志在党的十八届六中全会报告中强调：“党的各级领导干部必须深入实际、深入基层、深入群众，多到条件艰苦、情况复杂、矛盾突出的地方解决问题，千方百计为群众排忧解难”[4]。实际生活中，群众往往以自己的切身利益是否得到关注、尊重与保护，作为判断政府决策的科学与否，因此，政府决策的制定要充分体现“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的惠民利民要求，也就是说，政府决策首先要具有惠民的科学决策意识。要“以人为本”，以为人民谋福祉为出发点，坚持群众路线，深入群众调查研究，广泛听取、征集群众意见，以确保决策的科学性。决策的生命力在于执行。好的决策，如果得不到执行，也就成为一纸空文，到时不仅仅“劳命伤财”，更是损害了政府形象，降低了政府公信力。所以，为使科学决策落到实处，还要建立完善监督机制，保证决策的执行力。特别要充分发挥人大政协、新闻媒体、人民群众“三位一体”监督作用，支持、鼓励网络媒体和舆论参与监督，重视新闻媒体和群众的监督。新闻报道作为快速反映社会真实信息的舆论工具，可以对政府产生巨大的舆论压力，从而可以有效的监督政府的行政行为。反过来，也要重视群众对政府工作的监督作用，要畅通群众的诉求渠道，保护检举群众的信息和权益，保证监督到位见成效。为了确保政府正确行使权力，必须建立健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，让权力在阳光下运行，廉洁从政，提高政府工作透明度和公信力。如本案例中的政府职能部门——港区管委会，在乐清海螺水泥项目引进前期，为了确保决策的科学性，机关干部全员动员，各司其责，工作到点，方法到位，进村入户宣传项目，积极听取群众意见或诉求。充分运用网络媒体平台，多管齐下，全方位深入群众宣传做工作，及时反馈群众意见建议。为了提高群众工作效果，更显真实性，增强可信度。港区管委会先后多次召开由权威机构及群众代表参加的听证会，多次组织辖区内群众威望较高的，或人大代表、或退休工作人员、或外出经商能人志士、或村双委党员干部和群众代表等，指派相关专家学者为他们答疑解惑。以个体带动部分，以部分带动全体，实现由群众做群众的工作，由身边的人讲身边的故事，亲情换真情，增强工作效果，提高可信度。深入细致的工作，让群众深刻认识到决策的科学性和项目的安全可靠性，切实领悟项目引进是政府惠民措施，使其对政府产生信任感，增强民众的主人翁意识，化“你要引进”为“我要引进”。这样，既确保了决策的科学性，同时，又为决策即项目的后步实施打下扎实的群众基础。

（四）加快政府职能转变，提高政府服务能力

新时期，网民数量持续增长，微信、微博等新媒体的广泛运用，使信息传播方式发生了巨大的变革，导致基层政府公信力问题变得更加突出，也对基层政府服务群众能力提出更高的要求。为此，政府应从自身做起，加强学习，加快政府职能转变，树立媒体意识，强化服务意识，顺应时代与公众的需求，依托微博等先进的新媒体技术，提高自身管理能力和服务能力，从多方面入手实现政府公信力的提升。首先，要树立现代政府理念，解决好政府管理中的错位、越位和缺位问题，变无限政府为有限政府，放权于民，弱化微观管理权力，集中精力强化宏观管理与服务。我们政府的性质是人民政府，这决定政府工作的本质不仅要为人民服务，而且要更好的服务、更高效的服务，要努力提高群众生活水平，为群众的日常生活服务，成为服务型政府。如：港区管委会在项目引进过程中，关注了港区周边及沿线群众反映较强烈的基础设施建设滞后问题，特别是道路运输方面。若项目落地，这一问题不仅影响企业生产运输效率，而且严重影响群众的交通与日常生活。为了解决这个矛盾，港区管委会坚持急群众之所急、想群众之所想、解群众之所难，把当地实际及时上报给乐清市政府，立马引起了市政府高度重视，并通过有关程序，由市政府投资16亿元人民币，建设一条从乐清湾港区至乐清城区的“乐清湾疏港公路”。该公路属省重点建设项目，于2013年开工建设，已于2016年10月8日贯通，验收合格即可正式通车。路段起点为乐清湾港区北区，经过南岳、蒲岐、天成、城东等四个镇和街道，终点连接乐成中心城区霖霄路（凌云路），双向六车道，全长16.8公里。此公路的建成，不仅避免了乐清海螺水泥项目工程与群众“抢路”现象，而且为沿线群众打开了一条通往温州乃至全国的捷径，实实在在为民办了实事，深得群众好评，也提高了政府公信力。

参考文献

[1]邱柏生.社会意识形态要预防“塔西佗陷阱”[J].广西师范大学学报.2012（4）：15.

[2]新华网：习近平总书记在兰考县委常委扩大会议上的讲话[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/08/c_128206459.htm.

[3]新华网：习近平同志在党的十八届六中全会上的报告[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528.htm.

[4]新华网：习近平同志在党的十八届六中全会上的报告[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528.htm.