精准扶贫视域下大关县实施资产收益扶贫的SWOT分析

汤焰 徐楠 王磊 欧阳书品 张梅 李浪 汤家鑫

摘要资产收益扶持制度是实现精准扶贫的一项创新性的政策手段。 以云南省大关县为研究对象，采用SWOT分析法对大关县资产收益扶贫方式在精准扶贫中存在的优势、劣势、面临的机会和挑战进行了分析，为促进西部贫困地区精准扶贫工作提供参考。

关键词贫困地区；精准扶贫；资产收益扶持制度；SWOT 分析法

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）35-0235-03

AbstractAsset income support system is an innovative policy tool to achieve precise poverty alleviation. Taking Daguan County of Yunnan Province as the research object， this paper analyzes the advantages， disadvantages， opportunities and challenges of the poverty alleviation mode of assets income in Daguan County by using SWOT analysis method，and provides reference for promoting the poverty alleviation work in the poor areas of Western China.

Key wordsPoor areas；Precise poverty alleviation；Assets income support system；SWOT analysis

“十三五”規划要求在“十三五”期间要实现我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困[1]。十八届五中全会明确提出“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度” [2]。目前，资产收益扶贫已经成为贫困地区精准扶贫的国家战略，同时也成为贫困地区创新精准扶贫方式，推进贫困地区自我发展、以开发式扶贫代替救济式扶贫的重要实践探索。

笔者以大关县为研究对象，采用SWOT 分析法对大关县资产收益扶贫方式在精准扶贫中的存在的优势、劣势、面临的机会和挑战进行了分析，为促进西部贫困地区精准扶贫工作的健康发展提供借鉴。

1大关县精准扶贫基本情况

大关县在精准扶贫工作中积极整合财政涉农资金，解决资金使用分散、供需错配等问题，由县扶贫办牵头，按照专项资金支持的重点范围和方向，用扶贫攻坚规划统领扶贫工作，实现规划跟着扶贫走、项目跟着规划走、资金跟着项目走，扎实推进扶贫攻坚工作，分2批整合，安排整合的涉农资金达27 156.27万元。其中，第1批安排整合资金1 690.00万元，涉及财政、发改、民宗、交通等部门项目31个；第2批安排整合资金25 466.27万元，涉及交通、林业、水务、农业等部门项目102个[3]。由此确保全县扶贫攻坚取得成效，实现30个易地扶贫搬迁安置点累计完成投资1.97亿元，发放贷款1.24亿元，无偿补助资金 1 594.8万元，县财政投入引导资金500.00万元，激活民间资本，撬动信贷投资，翠贡茶叶、琦鑫黄牛、华曦牧业、益康百草、乌撒牧业等项目初见成效，实现精准扶贫到村到户，1个贫困乡镇、15个贫困村、1.5万贫困人口顺利脱贫。

2资产收益扶贫的政策解读

资产收益扶贫主要是通过整合分散的各项扶贫资金、村级集体和农户拥有的土地资源及闲置的资产等以资产形式投入到企业、合作社、家庭农（林）场等经营主体，使贫困户成为股东，以利益分红、参与就业、产品回购等方式获得收益，增加贫困户的财产性收益或工资性收入，目的在于把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口生产生存空间，实现脱贫致富[4]。这种扶贫方式将以往“大水漫灌式”的扶贫方式转变成为更为精准的“滴灌式”扶贫方式[5]，核心是股权量化、按股分红、收益保底，促进“资源变资产、资金变股金、贫困户变股东”，促进贫困地区农村产业发展规范化、规模化，形成扶贫开发与贫困地区农村发展互促共赢的良好局面。

3实施资产收益扶贫的SWOT 分析

3.1大关县推行资产收益扶贫模式的内部动力（S）

3.1.1为贫困户提供持续增收途径。

在精准扶贫中，贫困户脱贫的主要考核指标是“两不愁、三保障”，即贫困户家中有粮、手中有钱。大关县农民经济收入渠道单一，贫困户家庭财产有限，财产性收入甚微，经济收入主要靠外出务工，这就要求在扶贫实践中探索资产收益扶贫途径，将承包土地经营权和部分农村集体资产等量化投入到经营主体，作为贫困户在经营主体中的股份，贫困户获得经营主体保底收益及利润分红，为贫困户化解分散经营风险，同时，通过股权纽带，把贫困户、村集体与经营主体连接起来，聚集资源，发展当地特色优势产业，促使贫困户从传统生产方式中解放出来，变为产业的参与者，通过从事务工经营获得工资收入。通过体制机制创新，激活农村资源要素，推进产业结构调整，进一步解放和发展农村生产力，增强农村集体经济实力，凸显创新的激活效应，实现共同富裕。

3.1.2促进贫困地区产业发展。

当前，制约贫困地区产业发展的重要因素是资本不足。大关县部分农民专业合作社无法正常经营，其主要原因就是缺乏资金。通过财政资金的资本化可以弥补贫困村的资金短板，有效整合农村土地资源、林地资源、劳动力资源和旅游文化资源等，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成自我发展的内生动力。虽然大关县自然条件良好，水源、土壤等自然环境基本无污染，具备生态农业发展的优势，但由于山高坡陡、立体气候条件复杂、农业基础设施不完善等因素限制，当地优势产品无法得到有效开发，农业产业散、弱、小。只有建立新型经营主体，把分散的贫困户组织起来，解决经营资金不足问题，扩大生产规模，延长产业链条，增强发展实力，通过资源、资本、技术、管理和营销的联合，发展具有一定规模的生产基地，才能有效促进贫困地区生态农业发展。而资产收益扶贫正是聚集生产要素的有效手段。

3.1.3提高扶贫资金使用效益。

通过投入财政资金入股量化赋予贫困户财产权，资产收益扶贫在提高贫困户收入的同时也提供了持续发展的路径，实现精准扶贫目标和措施的统一，实现贫困户与能人、社会资本、先进技术的融合，弥补贫困户缺乏产业发展思路和先进生产管理技术的短板。但扶贫工作长期出现“年初发仔猪，年末宰肥猪”的短期行为，扶贫资金未能发挥可持续发展的效益。资产收益扶贫方式通过股权转换，有效解决了财政资金投入分散、瞄准偏差、带动能力有限等问题，发挥财政资金的杠杆作用，撬动多方资源融入优势产业，实现政府与市场的合理分工和职能互补，在减轻政府负担的同时提高了扶贫资金的使用效益。

3.1.4与救助政策相互结合，激发发展动力。

大关县2010年开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点工作以来，利用“两项制度试点”项目进行了资产收益扶贫模式的探索，资产收益优先覆盖自身发展能力不足的贫困户，量化股权使其能够获得相对稳定的收入，发挥了社会救助的兜底功能，克服了无偿发放资金和物资导致贫困户产生“福利依赖”和“等、靠、要”思想的弊端，激发贫困户主动参与经营的积极性。

3.1.5增强基层组织的凝聚力。

资产收益扶贫与区域发展、城镇化进程相融合，有效推进农村经济社会全面发展，促进贫困农户的利益与经营主体、集体经济、其他农户的利益捆绑在一起，共同分享资源和资金获得的收益，使农户产生获得感，提高农户的满意度。农户的积极参与、支持和监督，有利于基层党组织宣传政策，发动群众，统筹推动区域、社会服务事业发展和实现村民自治，增加村级集体经济收入，增强基层党组织的凝聚力、战斗力。

3.2大关县推行资产收益扶贫模式存在的困难分析（W）

3.2.1思想观念落后制约发展。

虽然大关县委、政府大力扶持龙头企业、合作社、农业产业大户，努力做大做强茶、竹、药、蔬、畜等优势产业，积极动员行政村探索资产收益扶贫途径，但部分贫困户仍然存在因循守旧、不愿变革的思想，希望仍然保留“输血式”的扶贫模式。

3.2.2部分基层干部担当精神不足。

根据有关规定，行政村主要干部不能在合作社兼职任职而获取报酬，实施资产收益扶贫既不能增加工资待遇，还要增加工作量和承担工作风险，部分干部担心改革失败被追责问责，导致部分基层干部没有探索资产收益扶贫的积极性，抱着 “多一事不如少一事”态度，能推则推、能拖就拖，造成财政扶贫资金的滞留。

3.2.3生产经营管理人才缺乏。

由于专业合作社缺乏经营管理人才，合作社结构松散，股份合作制度不完善，甚至部分法人存在占领资源、套取国家扶持资金嫌疑，没有把精力用在分析市场、挖掘潜力、降低市场风险和发展壮大产业上来，农户参与的积极性不高，合作社示范带动产业发展的水平有限，农户的利益得不到保障。

3.3实施资产收益扶贫的机遇分析（O）

3.3.1有国家政策支持。

2016年中央扶贫开发工作会议指出，在不改变扶贫资金用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，探索资产收益扶贫。《国务院关于印发“十三五”扶贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64号）提出“组织开展资产收益扶贫工作，鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股企业、合作社、家庭农（林）场与新型经营主体形成利益共同体，分享经营收益，积极推进农村集体资产、集体所有的土地等资产资源使用权作价入股，形成集体股权并按比例量化到农村集体经济组织。”财政部2017年3月出台的《中央财政专项扶贫资金管理办法》要求“各省要创新资金使用机制，探索推广政府和社会资本合作、政府购买服务、资产收益扶贫等机制，撬动更多金融资本、社会帮扶资金参与扶贫攻坚”。

3.3.2有扶贫资金支持。

随着精准扶贫工作的深入推进，财政专项扶贫资金逐年增加。大关县2017年已到位财政专项扶贫资金7 000余万元，其中近4 000万元资金安排用于产业发展，是探索资产收益扶贫的主要资金来源。大关县扶贫再贷款指标2017年将超过1亿元，相关涉农部门项目，资金和社会帮扶资金大量投入设施农业、水电、乡村旅游等项目，带动了经营主体自有资金的投入和社会闲散资金的融入。

3.3.3有产业发展支撑。

大关县“十三五”扶贫规划明确农业产业主要发展“茶、竹、药、蔬、畜、蜜蜂、构树”等优势产业，支持龍头企业、合作社、家庭农（林）场等建立生产基地。目前笋用竹、黄牛、猕猴桃、生猪、水果、蔬菜、中药材等已具备一定规模，近年来入住大关县的乌撒牧业、华曦牧业、益康百草、翠贡茶叶公司及本土发展的琦鑫等农业龙头企业，正在加快建立生产基地，着手加工厂和市场销售，同时规划在上高桥、木杆等乡镇建立农产品加工园区，延伸农业产业链。相关部门积极支持和推进电商扶贫，阿里巴巴与大关县签订战略合作协议，为农产品销售提供了市场平台。

3.3.4有产业入股资源。

国家实行农地“三权分置” 政策，在保持集体土地所有权和农户承包权长期不变前提下，将经营权分置出来，进行自由转让和抵押，这为贫困户将承包的土地经营权入股经营主体提供了政策依据。由此贫困户因外出务工而闲置的土地、林地资源等可入股企业或合作社，贫困村集体土地、林地、资产等也可作为集体资产入股，涉农部门资金等也可入股量化到贫困村、贫困户，支持贫困户发展笋用竹、干果、黄牛、能繁母畜等。这些入股资源，为经营主体提供了充足的企业或合作社发展的资源。

3.4实施资产收益扶贫的威胁分析（T）

3.4.1自然条件较差。

大关县位于云南省东北部（103°43′～104°07′E、27°36′～28°15′N），东北接壤盐津县，东南毗邻彝良县，南接昭阳区，西北相连永善县，总面积超过17万km2，境内山高坡陡，其中河谷区占13.1%，矮二半山区37.3%，高二半山区33.9%，高寒山区15.7%，自然生态环境脆弱，滑坡、泥石流、冰雹等各类自然灾害频发多发，水土流失严重，地质灾害点多面广。

3.4.2基础设施不足。

大关县属典型的贫困山区农业县，下辖8镇1乡，78个村（居）民委员会，总人口28.56万余人，其中，农业人口24.39万，建档立卡贫困人口19 273户，7.30万人，占农业人口总数的17.63%，大部分乡村公路坡陡弯多，晴通雨阻，40%的村民小组不通简易公路，交通条件滞后导致产品运输难、销售难。

3.4.3产业发展基础薄弱。

大关县绝大部分土地坡度大于15°，海拔高差大，“一山分四季”的立体气候，土地零星分散，连片种植规模受限，农业生产多为分户管理、散户经营，产品的包装、加工、销售等环节薄弱，产业链条短，产品附加值低，品牌效应不强，制约了产业的快速发展。

4对策与建议

4.1突出政策的引领和先导作用及时拟定出台《大关县资产收益扶贫方案》，为县级实施资产收益扶贫提供政策依据，涉农资金整合管理部门构建以财政资金为牵引的多元资金整合与投入机制，将分散资金整合到资产收益扶贫产业平台，推进全县产业发展。

加快推进农村土地、宅基地、房屋等确权登记颁证工作，按照平等自愿、利益共享、风险共担的原则，以“还权赋能”为核心，引导农民将已确权登记的土地、林地、荒山等资源经营权、小额贷款资金入股经营主体，采取“保底分红+按股分红”等方式，建立健全风险防范机制，确保贫困户获得稳定收益。

积极推进集体所有的土地、林地、草地、荒山、建筑物等资源和资产协商评估入股，按比例获得收益，撬动社会资本注入，对积极参与资产收益扶贫的经营主体，可以通过扶贫小额信贷、融资担保、贴息等方式予以支持。

引导贫困户及农户积极参与经营主体发展产业，采取订单制、保底制、合同制、务工制等方式，通过经营主体带动实现稳定增收。政府通过“以奖代补”政策扶持，鼓励龙头企业、合作社、家庭农（林）场等新型经营主体积极参与资产收益扶贫，对具备产业发展基础、运营管理规范、财务和合作机制健全、预期经济效益较好、能有效示范带动贫困户增收的经营主体给予物质及精神奖励。

4.2明晰产权，明确各方權益对财政资金投入形成的经营性资产、村集体资产、经营主体投入资产和当地农户投入资产制定量化方案，确定资产和资源入股范围、原则、标准、方式、程序、结果、权责、收益分配等方案，形成股权量化方案，建立股权台账和股权档案，实行动态管理。

根据财政资金形成资产，通过折股量化、村级评议、确定自愿参与并承诺承担相应权利和义务的贫困户作为股权量化的对象，经基层组织或经营主体张榜公示后进行登记确认，经营主体按照股份制企业的相关要求，与村集体、入股农户、享受量化的贫困户签订入股、分红等协议。

4.3建立平台，培养专业人才

坚持市场导向，大力发展生态特色优势产业、乡村旅游、公共服务等，把优势产业培育成区域性特色品牌，培育壮大新型经营主体，搭建生产、加工平台，推进完善农村电子商务平台建设，促进“互联网+扶贫”，搭建农产品销售信息平台。

培养专业人才队伍。鼓励事业单位专业技术人才带薪创业；鼓励退伍军人、外出务工精英人才返乡创业；引导大学生村官就地创业，培养一批能承担社会责任，带动群众增收致富的人才队伍。

4.4加强风险防控，提高风险防范能力

由于农业产业前期投入资金量大、生产周期长，且受自然灾害、市场波动双重影响程度深，农业生产成本高、市场风险大，必须采取风险防范措施，完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，提高风险防范能力。

建立健全资产收益扶贫管理平台，将财政项目资产资源管理使用情况纳入平台监管，县财政、扶贫等部门定期对扶贫项目资产资源管理使用情况进行监督检查，对发现的问题查明原因、及时解决。

资产收益扶持制度既关系到公共资金的使用，又涉及产权制度改革和集体、个人利益，必须处理好政府、市场和农民三者的关系[6]。乡镇政府及有关部门要强化监督，加强监督管理，积极协调指导经营主体开展资产收益扶贫工作，重点保证贫困户收益，同时示范带动当地群众发展。村民委员会具体负责村资产收益扶贫的组织及管理工作，监督经营主体严格执行《实施方案》，监控经营主体经营状况、财务报表、年度利润、分红额度等数据真实。

总之，充分利用当前扶贫攻坚的有利时机，广泛动员全社会力量参与，建立完善资产收益扶贫制度，从而实现扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、脱贫成效6个精准，促进贫困户稳定持续增收，贫困村产业及社会各项事业全面发展。

45卷35期汤 焰等精准扶贫视域下大关县实施资产收益扶贫的SWOT分析

参考文献

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