支持节能减排金融体系的瓶颈及对策

张大龙

我国在“十三五”规划中提出单位能耗降低、主要污染物排放总量减少的工作目标，实现这一目标需要综合运用产业、财政、税收、金融政策。金融作为现代经济的核心，构建一个与我国经济金融发展阶段和节能减排现状相适应的促进节能减排的金融支持体系，对于促进我国节能减排、加快产业结构调整和保持经济持续增长具有十分重要的意义。但是，金融支持节能减排中的一些问题仍应引起关注。

金融支持节能减排面临的主要瓶颈问题

（一）与地方政府的博弈制约金融支持节能减排政策的落实。金融机构是通过开展绿色信贷业务来贯彻落实节能减排政策的。大多数省市、区）的几大支柱产业，往往是国家重点调控的“两高一资”行业。也是节能减排重点控制的行业。但由于这些高污染、高能耗行业、企业是地方GDP和财政税收增长的顶梁柱，所以在现行经济发展体制下，倘若环保部门和地方政府采取一些措施，可能會进一步加大银行项目贷款评估和管理难度。如地方政府为了短期利益。对这些企业实行保护性政策，通过发放《临时排污许可证》为企业获取贷款大开方便之门，地方政府的这种保护性政策在一定程度上制约了绿色信贷工作的开展，给金融机构控制或削减这些企业信贷加大了难度。

（二）金融机构服务地方节能减排的主动性仍显不足。一是部分基层银行对总行指导表现出过强的依赖性，“等”、“靠”意识较强。信贷执行过程中计划色彩较浓，市场机制的效应未能充分体现。导致本地金融机构在支持节能减排的工作中一直处于比较被动的地位。二是相关制度建设没有跟上。首先，对项目环境风险的评估，金融机构主要依靠当地环保部门的环评信息。内部缺少相关的专业分析人员，对项目节能减排情况难以全程跟进。其次，目前关于“绿色信贷”的标准多为综合性、原则性的，缺少具体的指导目录和环境风险评级标准等。内部实施细则有待完善。影响项目操作。再次，缺少新兴产业授信项目的制度创新。一些公益性环保项目由于无法提供可接受的抵质押物而使贷款条件受限；部分创新型节能减排项目尚未经过成熟市场的考验，银行贷款风险评估难度较大。

（三）对环境和社会风险的承受能力不足。随着我国环境保护和节能降耗力度加大，环境风险日益成为信贷活动当中最主要的风险之一。《绿色信贷指引》也要求银行业金融机构应当有效识别、计量、监测、控制信贷业务中环境和社会风险。但是目前银行业金融机构对于环境和社会风险的认识能力、管理能力和管理技术差别非常大，个别金融机构承担环境和社会风险的能力还比较弱。比如，一些小金融机构由于一个高污染、高耗能的企业关闭，就有可能会导致一家金融机构形成单体机构的风险。

（四）节能减排规模尚还偏小。长期以来，受传统产业结构制约，商业银行形成了以制造业客户为主体的“高碳型”贷款客户结构。这一点在大型商业银行表现得尤为明显。商业银行短期内如大幅度减少这类客户贷款，势必会影响营业收入，因为这种客户结构占主导地位的现状恐怕还要维持一段时间。这在客观上也会影响了绿色信贷规模的扩张。节能环保企业和项目大多科技含量较高，投资周期较长，预期效益不太理想，也影响了商业银行贷款积极性。特别是中小企业没有抵押品，也找不到担保，贷款的可得性更低。尽管近两年节能减排信贷方面贷款增加较多。但是与经济转型的要求相比，还有相当大的差距，新增节能减排信贷数量在年度贷款增量中所占比重仍然较低。截至目前，我国采纳“赤道原则”的仅兴业银行一家。统计数据显示，截至2016年6月末，国内21家主要银行机构在全部贷款余额中节能减排贷款仅占9%。

（五）企业利益驱动影响绿色信贷的发展。“绿色信贷”的直接作用对象是企业，通过经济手段迫使企业将污染成本内部化，使得企业事前自愿减少污染，而不是事后再治理污染。当前，大多数企业认为节能减排需耗费大量资金，成本高，效益又很难在短期内显现，而违规排放的违法处罚力度不大，企业环境污染成本较低，成本外部化现象比较严重，导致企业进行节能减排改造的热情不高或者不愿投入更多资金进行节能减排技改，存在着利益博弈现象，直接影响到金融机构对节能环保项目的信贷投放。

（六）缺乏节能减排贷款的风险补偿机制。缺乏节能减排贷款风险补偿机制及由此带来的风险收益不匹配，是商业银行对节能减排融资望而却步的主要原因。一般而言，提高贷款利率、对贷款进行担保、补贴或者保险等，可以有效地降低或转移节能减排贷款的风险。但是目前我国设立的绿色节能减排投资基金相对于庞大的节能减排资金需求而言显得微不足道，各保险机构也没有设计合适的节能减排相关险种。同时政府也缺乏“绿色信贷”的其他激励机制——从而阻碍了商业银行开展绿色信贷业务的积极性。二是存在节能减排贷款的信息不对称。目前我国尚未将企业节能减排信息纳入中国人民银行企业信用信息基础数据库，商业银行难以获得企业节能减排的第一手资料——大部分信息由企业提供，所以在项目评估、筛选、监督等绿色信贷业务各步骤中均可能面临着信息失真问题。同时，由于缺乏熟悉节能减排和金融业务的复合型人才，商业银行难以开发出与节能减排信贷相适应的金融产品，从而很大程度上也影响了商业银行支持节能减排的推进。

（七）缺乏健全有效的“绿色资本市场”准入、交易、退出机制。绿色资本市场机制可以分为市场准入、市场交易和市场退出三种。目前我国绿色资本市场的机制建设刚刚启动，缺乏有效的制度安排。以股票市场为例，在市场准入机制方面，目前我国的股票市场节能减排准入机制尚未成熟，上市公司节能减排监管依然缺乏。导致某些“双高”企业或利用投资者资金继续扩大污染，或在成功融资后不兑现环保承诺，环境事故与环境违法行为屡屡发生。市场交易机制主要是通过上市公司披露节能减排信息。促使高污染、高排放行业、企业和产品遵循相关节能减排标准。目前我国上市公司对自身环境信息的披露还很不到位。据了解，每年的上市公司年报中，仅有限的公司进行了环境信息披露且绝大多数披露都是定性描述，有用环境信息量小，一些受到环境行政处罚的公司也未及时披露。在市场退出机制方面，目前我国尚未制定完善的有关上市公司在节能减排方面退市的标准、方式和条件。

（八）节能减排专业人才数量不足。节能减排信贷业务涉及对贷款企业环保信息的判断、环境风险的评估和贷款产品的定价。这些都是专业性、技术性很强的工作，需要环保技术和信贷业务兼通的复合型专业人才来承担。但是银行这方面的人才严重缺乏。银行每年招聘新员工也大多招收金融、财会专业的毕业生而排斥产业领域的专业人才。这是商业银行人才队伍建设中的一个误区。缺少从专业技术角度对绿色信贷业务进行可行性评估和风险识别、量化的专业人员，也是制约节能减排信贷发展的一个因素。

促进金融支持节能减排的对策建议

（一）建立为节能减排服务的政策性金融机构。政策性金融支持节能减排是先导。政策性金融机构通过为节能减排项目提供长期、低利率的信贷资金和相关金融服务，弱化金融资本的逐利性，降低金融风险以达到诱导商业性金融跟进的目的。支持节能减排的政策性金融机构主要包括政策性银行机构、政策陛担保机构、政策性保险机构三类，分别为节能减排项目提供政策性信贷资金、政策性担保、政策性保险服务。这些政策性金融机构由政府设立或控股，资金来源以政府资金为主，并通过立法明确其相应的法律地位、权利义务、经营宗旨、经营目标和业务范围等相关重要事项，与商业性金融机构各司其职、各尽其责、各展其长。

（二）制定金融支持节能减排政策，实施低碳金融路线图。一是加强央行与金融监管部门在落实国家节能减排政策上的协调，按照国家的整体部署，共同研究金融支持节能减排的配套性政策，制定相关具体措施。二是按照各自的职责分工引导金融机构开展投融资活动和金融创新。央行和金融监管部门应当充分发挥金融政策决策者和金融监管者的职能。利用货币政策、利率、信贷的杠杆指导作用，引导商业银行在信贷项目选择、准入、审批各环节将企业的减排、环保作为投放的依据，建立科学的项目评估标准、风险预防体系，把节能减排、资源循环利用等指标纳入贷款审批体系。三是引导和鼓励金融机构开展金融创新，发挥金融部门在国民经济发展中所具有的融通资金、聚集资金和配置资金的重要桥梁作用，适应节能减排的需要。

（三）建立金融协调机制，研究和探索创新途径。围绕节能减排，开展金融创新既是贯彻国家转变经济增长方式，发展绿色经济的需要，也是金融业自身发展的需要，经济的发展离不开金融的支持，低碳经济的发展又为金融创新带来契机。在金融创新过程中首先应当创新金融合作机制，建立合作平台。一是建立以一行三会主导下的金融协调联席会议制度；二是建立以省级地方政府联合央行、金融监管部门为主导的联席会议制度，统筹研究金融支持涉及国家发展的战略性政策规划，制定配套的导向性政策。其次是共同组建研究机构或依托政策性研究组织，做好理论创新与实践创新的研究。定期举办高级别专家论坛，吸收、梳理国内外金融业在支持循环经济、开展金融创新方面的成功尝试和先进经验。研究创造具有中国特色的低碳金融理论体系，指导金融支持节能减排在我国的具体实践。抢占市场规则的制定权、话语权和主动权；第三是创新模式，深化金融支持循环经济的试点工作，促进加快产业结构调整。

（四）建立地方政府绿色GDP核算体系，强化社会舆论监督。从国际上看，政府部门行为的调整和约束、银行与各级政府的共识是信贷政策有效支持节能减排的前提。所以。政府应将节能减排各项指标纳入地方官员的绩效考核指标体系，建立地方政府绿色GDP核算体系。实施绿色信贷政策与区域产业政策有机结合，促进地方政府调整优化经济结构，鼓励企业通过自主创新和技术进步抓好节能减排工作，为金融支持节能减排扫清障碍。同时，制定切实可行的金融机构和实体经济社会责任的相关法规，明确金融机构和企业的社会责任、执行与监督、奖励与惩罚等细节，规定金融机构和企业的权利与义务。健全征询公众意见和企业社会责任报告的信息披露制度。详细编制企业社会报告，向公众披露环境和社会政策等具体内容，强化社会舆论监督。

（五）完善激励机制，提高金融支持节能减排力度。从政府的角度来看，一是制定一系列条例、标准和优惠政策，鼓励银行、基金公司、保险公司等金融机构提高自身的环境责任，增强保护环境的积极性；二是制定相关的法律、法规，推动适合国情的环境金融产品逐步兴起和蓬勃发展；三是在加大对节能减排项目投资的同时，对金融信贷支持节能减排拨出一定专项资金进行贴息，或研究出台对机构和个人投资者投资绿色债券、绿色基金的税收优惠政策。鼓励金融产品创新。从金融业自身来看，金融业应制定与环境相关的金融政策，并积极构建与之相适应的管理机构和制度、行动计划和监督程序，定期向外界发布环境评估报告。从具体业务来看，应建立绿色信贷决策制度。在对项目进行贷款之前，引入环境因素系数，从源头控制污染，促进产业结构调整，实现经济和社会的可持续发展。

（六）加快复合型人才培养和中介机构建设。培养出既熟悉节能减排又掌握金融知识的复合型人才，是金融機构进行与节能减排相关金融创新的基础，同时也为金融机构将节能减排贷款的风险控制在适当范围内提供保障。此外，大量提供包括资信评估、技术咨询、财务顾问、法律顾问等服务在内的中介机构的存在和有效运作，可以降低金融机构的信息不对称，架通企业和金融机构的桥梁，推进绿色信贷进程。

（七）完善和创新多层次的融资渠道。一是支持承担国家重点节能工程项目的企业多渠道筹措节能减排资金，包括支持企业以发行企业债券、配股、募集新股等形式筹集资金。二是支持和培育一批具有技术创新、效益增长的循环经济发展项目的中小公司上市，包括在创业版市场的上市，以控制高耗能、高污染企业在股票市场上的直接融资。三是探讨保险业为节能减排项目提供个性化、差异化保险支持的可行性，推进产业健康发展。四是创新融资方式。在国家层面建立经济发展中涉及国家战略性安排的产业投资基金，包括尝试设立理论界正在积极热议的“碳券基金”、考虑允许省级政府发行地方债券等途径来获得合理投资于高效益的节能减排项目和技术资金支持，同时为节能减排项目提供信贷担保和履约担保。五是加强国际间的融资合作，由于节能减排本身具有的广泛性，决定了必须加强国际合作，包括技术与融资的合作，着力探讨发展以国家信誉担保的融资工具。