小舞台引领大法治

蔡冬娜 华瑛瑛

古镇镇搭建镇法律公共服务体系，建立法律顾问室等工作平台，横向3个领域分别顾问，形成法治工作机制；纵向延伸到村到企，使法律服务全镇全覆盖，在小小平台上，书写出一篇乡镇政府法治建设的大文章。

政府购买法律服务

2014年6月，古镇镇通过公开采购方式，一次性购买3家律师事务所的律师团队作为镇政府法律顾问团队，建立了“古镇镇政府法律顾问室”，并制定和实施《中山市古镇镇政府法律顾问室工作规则》。

由于古镇镇政府法律服务需求数量大、领域广、类型多等特点，该镇将政府法律事务划归为综合行政服务类、行政执法类、民商事类三大类型，并将这三个类型委托給上述三个服务特点相应的律师团队服务，使各顾问团队能够发挥专长，集中精力为镇政府提供专业化、系统化的法律服务。

法律顾问室主要的工作：一是审核把关政府规范性文件。二是规范行政执法行为。三是强化行政监督和救济。四是参与信访接访。

古镇镇每月15日进行领导干部接访，法律顾问参与其中，为信访人答疑释法，引导上访群众依法合理表达诉求，引导诉访分离，成为信访人、接访领导的“法律活字典”。另外，还直接参与排查化解重大信访案件，有效预防信访案件升级。

在此基础上，从镇到村延伸建立法律网络，将工作覆盖到村到企。在全镇13个村居均聘请律师把关村（居）法律事务，实现了一村（居）一法律顾问工作全覆盖，并建立“法律援助联络员”制度。村法律顾问工作始终坚持“提前介入、事先研究、从源头消除和控制风险”的服务理念，由各村（居）法律顾问协助村委会起草、审核、修订各类合同、村规民约和其他管理制度，并在村委会签订重要的经济合同前提供法律意见，以达到事前防控目的，减少法律风险。并举办系列法制讲座，向群众普及法律知识，实现零距离服务群众。此外，法律顾问还肩负为村居经济合同把关以及为村居各项纠纷提供法律意见等职责，为维护村集体利益，防范各种法律风险提供提切实保障。法律援助联络员也深入村和企业，让更多困难群众享受法律援助服务，解决矛盾纠纷。如解决劳资和欠薪等问题。

【案例一】法律顾问引导集体维权解决土地纠纷

1998年，七坊村何某等23名村民与七坊村委会签订土地租赁协议，租用七坊村大坦工业区土地，租赁期限为15年。2012年协议期满后，此23 人要求续租，但七坊村委会想收回土地另行规划发展，由于合同订立时双方并没有约定合同期满后地上建筑物所有权归属，因此租户以地上建筑权属不明为由，合同到期后坚持不退换租用土地，并以争议尚未解决为由，拒绝向村委会继续缴交租金。

针对租户集体欠租和土地归还问题，七坊村委会多次与租户进行协商。在调解过程中，一方面租户因已既得利益，采取故意拖延的方式，导致相关问题迟迟未能协商解决；另一方面，由于大坦工业区对七坊村集体收入影响较大，因而随着时间流逝，村民对租户故意拖欠租金的行为越发厌恶，且对村委会迟迟未能收回土地表达不满。此外，何某等人还多次就相关问题到市、镇信访部门上访，企图通过越级集体上访行为对政府和村施加压力，妄图绕开法律框架得到特殊对待。

针对上述情况，镇法律顾问及相关单位对案件进行研判评估，并因应租户诉求事项进行细致梳理，明确界定问题属性，并以法律的途径从几个方面入手解决问题：

一是举办法律普及会，提高村民的法律意识。由法律顾问室派出律师为村民进行法律讲座，对相关法律问题进行讲解剖析，提高了村民的相关法律意识，倡导村民利用法律维护自己的权利和利益。

二是运用法律手段主动起诉，实现矛盾纠纷由“访”转“诉”。针对部分村民法律意识不高，怠于运用法律武器维权，往往偏执认为事情“不闹不解决、大闹快解决”，不断持续上访、缠访，导致案件陷入不断恶性循环的“死胡同”。针对该类久拖不决的涉法案件，法律顾问进行了全面细致梳理，引导七坊村委会主动提起诉讼，化被动为主动，积极通过法律途径依法处置。2013年，七坊村将原承租人告上法院，2015年3月20日，中山市第二人民法院作出判决，判令原承租人返还租赁土地给七坊村民委员会，并赔偿租金损失，为事件最终妥善完满解决提供了“出路”。

三是运用群众决策力量，增强基层消化和解决矛盾能力。为平息民怨，尽快收回被违法占用的到期集体用地，避免集体的损失进一步扩大，在法律顾问的引导下，一方面，针对涉及村集体经济方面的重点矛盾纠纷案件，召集村内历届干部、资深党员、企业家等一批资深人士进行意见征询会，提出解决办法提案建议，通过组织村民代表、党代表进行评议表决，一方面进一步厘清集体诉求和个人利益的界线，使以争取集体利益为名、牟取一已私利为实的各种信访“口号”不攻自破。另一方面，通过了《七坊村15年已到期配件市场用地收回工作方案》，决定由村民自发组织集体维权行动，采取停水停电、围闭和强行清理地上物等的方式，将被违法占用的到期集体用地收回集体所有。

四是应对部分租户企图通过集体上访方式向政府和村委会施压的行为，坚守法律底线原则，坚持诉访分离工作，对应当通过法律途径或已通过法律途径的涉法事项，由相关部门依据《广东省信访条例》规定，依法明确回复当事人不予受理，切实打断租户不当意图，引导其通过合法途径依法解决纠纷。

法律顾问运用法律的力量，通过依法诉讼途径，最终相关租户拖欠租金问题得以顺利解决；通过多方联调，最终关于地上建筑所有权争议得以最终妥处；而通过采取集体维权回收、诉访分离引导等工作措施，在相关问题处置过程中积极避免了租户再次越级上访或其他不稳定情况的发生，为问题的全面妥善解决提供了坚实的保障。

【案例二】举行“听证会”促进宅居地问题解决

2014年，8月29日上午，在古镇镇维稳中心的会议室正在进行一场别开生面的“听证会”。这个“听证会”并非立法听证会，而是一场多方参与的调解会。

事情是这样的，古镇镇海洲村民魏某夫妻生前共生育四子。1982年，魏某以家庭住房困难为由，向当时的麒麟村提出书面申请要求划拨土地。1983年，麒麟村认为魏某家庭情况达到该村的划地指标，且魏某是退伍军人，根据退伍军人有权优先抽签的原则，通过优先划拨分配该村麒麟某街某号的土地使用权给魏某家庭使用。其后不久，魏某家庭人员分开居住。1985年前后，上述土地建成平房一间，先由申请人居住，后由其子A和子B将平房、土地砌起半截砖墙一分为二，各自使用出租。

1996年前后，魏某两子就上述房屋及土地使用权产生矛盾，后其中子A起诉至中山市人民法院，法院受理后，作出判决：麒麟某街某号土地使用权及地上建筑物归子A，子A支付子B土地使用权使用补偿73000元。子B不服法院判决，于2010年上诉到中山市中级人民法院，法院经审理后认为双方当事人就该宅基地的土地使用權争议应先向当地政府及政府相关部门主张解决，子A先向原审法院起诉不符合法律规定，原审受理本案及作出判决不当，应予纠正。两方面进行了多年的拉锯诉讼，但问题未能得到解决。

2014年，子A向古镇镇人民政府提出土地确权申请。为妥善解决该起土地权属纠纷，在做好现场实地勘察和调查取证基础上，向争议双方当事人宣传土地权属纠纷争议调处政策法规，但问题仍未得解决。在法律顾问的引导下，为积极引导双方通过法律途径解决土地权属纠纷问题。为进一步查清事实，了解真相，客观、公正地处理该纠纷，8月29日上午，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，在法律顾问的引导下，由镇司法所牵头组织镇纪检、国土分局等相关单位的人员、土地争议各方当事人召开了听证会。听证会上，双方当事人分别进行了陈述、答辩、举证、质证、辩论，其后，海洲村委会负责人当场向当事人解释了该土地历史由来以及相关权属问题。在重新查看了证据，听取相关证言后，双方当事人对其自身以及对方所持的观点和态度有了重新认识，此时，相关部门人员迅速抓住时机“介入”调解，积极鼓励当事人进行换位思考，并就如何解决案件提出各种可行性方案，着力促成双方当事人达成一致协议。经多方面调解，虽然最后双方未能就相关土地争议达成一致共识，但对于部门组织调解工作以及召开听证的做法均表示认可，同时亦同意将继续通过诉讼等法定途径寻求解决。

几年来，古镇镇切实发挥镇村两级法律顾问作用，实现零距离服务群众，并以此为基点，逐步向企业、社会组织推广，实现法律顾问工作制度化、社会化。在政府层面，紧抓源头，实现风险防控，形成了以法引领，依法办事的网格；在全镇范围，形成了全民修身学法、守法的法治氛围。有律师表示，古镇镇整合律师力量，充分发挥律师专业所长，体现了该镇十分重视法治建设工作，近几年，古镇镇村居接待的咨询案件中，当事人都能遵从法律导向，用法律手段维护自身权益，这得益于该镇法治建设工作的影响力。

专家点评：

上述案例表明：古镇镇在经济发展取得显著成绩的同时，却随之而来面临着诸多社会治理难题，其中，有法不依、违法不认等现象更为突出，加剧了古镇镇的治理难度。

基于此类实际情形，古镇镇加强了法治治理理念、思路和机制的创新，通过搭建“镇——村”两级法律顾问体系、法律援助工作站等工作平台，为有效处理村级集体利益与个人利益、村民与地方政府之间的矛盾和张力，提供了强有力的法律武器，有效探索了乡镇领域中“小舞台引领大法治”的基层社会治理创新模式。这种探索对于进一步推进全面依法治国、促进社会和谐，以及国家治理体系和治理能力现代化具有显著的参考价值。

专家简介：

徐选国博士，社会学博士，现为华东理工大学社会工作系讲师，管理科学与工程博士后。