当前我国城管执法的困境及对策探究

刘钟元 卢敏

【摘 要】文章论述了当前我国城管执法面临的种种困境，如执法权限不清，导致执法效率低，执法规范不健全，执法依据不完善，执法的社会信任度低、社会满意度低，以及社会民生問题与城市管理之间的矛盾难以协调等，剖析了造成我国城管执法的困境的各种深层次原因，如城管执法队伍素质不够高、执法体制不健全、城管执法缺乏有效监督机制等，研究并提出了解决我国城管执法的困境若干对策。

【关键词】城管执法；困境；对策

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）05-0199-03

1 当前我国城管执法面临的困境

1.1 执法权限不清，执法效率偏低

目前，我国城管系统尚无省级及国家级的主管单位，各地城管执法部门由各地政府领导，缺乏统一性；此外，城市管理一般又划分成城管、市政、规划、园林等若干职能部门，甚至还涉及公安、工商等其他系统部门。这样的情况难免会造成行政执法权限的模糊、交叉，使得城管部门在执法过程中对职能、权限使用模糊，给执法造成很大困难，这也是导致执法效率低的主要原因。有专家表示，没有专门的立法规范执法权限是困扰城管执法的最大问题之一。

1.2 执法规范不健全，执法依据不完善，导致执法难

首先，我国目前尚无一部适用全国区域的城管法律法规。各地相关的城管立法规范参差不齐，必然导致各地区对城管执法部门的管理各异。其次，在城管机构名称、职责权限、部门性质、经费保障等方面也存在不规范、不统一等问题，给城管执法带来混乱，进而影响执法质量。再次，城管执法依据不够完善，缺乏有力的法律法规保障。目前，全国还没有一部专门的城管法律。《中华人民共和国行政处罚法》仅是城管制度产生的法律依据，但缺乏与之相配套的法律法规。当前，城管部门的设立、执法人员的法定职责、执法范围等基本问题都是由上级政府以行政命令、条例或条款决定，导致了城管执法的不规范，因此出现了各种执法乱像。

1.3 执法的社会信任度低，社会满意度低

虽然城管执法的本意是保障城市和社会的良性发展，但由于执法主体的地位、权限模糊、执法方式不当，在社会造成了不良影响，久而久之，导致城管执法的社会信任度低。此外，城管执法的社会信任危机也是与社会的舆论导向和城管根深蒂固的负面形象有关。

城管执法的对象大多是社会上的弱势群体，群众一般会同情弱者。加上长期以来社会对城管的暴力执法等舆论导向发生“一边倒”的现状，导致社会公众对城管执法的社会信任度偏低、社会满意度低，执法之路十分艰难。

1.4 社会民生问题与城市管理之间的矛盾难以协调

为了保持畅通整洁干净的城市形象，维护城市的良好发展风貌，必须加大对城市管理的力度。但为了保障城市管理的正常运转而必须采取的执法行为所带来的尴尬是许多社会民生问题与城市管理的矛盾十分突出，难以协调。

在城市中，许多农民工及下岗失业人员等城市弱势群体由于户籍制度差异、社会保障机制不健全等原因，他们不少人以摆流动地摊、经营流动食品车等低廉成本的经营方式为生，以满足在城市生活的需要。城管背负着政府下达的任务目标，城市管理若不力，相关执法人员的职业饭碗将不保。农村进城务工人员和下岗失业人员等城市弱势群体为了生存而进行流动式的小摆小卖的行为，给城市的正常市场秩序和管理造成了混乱，给社会带来一定的困扰，因此成为城市管理执法的重点对象之一。

2 造成困境的原因分析

2.1 城管执法队伍整体素质不高

现今，我国的城管执法人员的素质有了大幅的提高，但整个执法队伍素质仍参差不齐。加之我国城管执法体制不完善，执法队伍编制混乱。例如，有些执法者是经统一考试进入城管执法队伍的，有些执法者是临时聘用的，欠缺执法的基本能力素养。总体而言，目前临时聘用的城管执法人员多于正式编制的执法人员，部分城管执法队伍还是为了城市管理的某些突击任务而闪电式地组建的，在招聘选择方面无法考究人员的素质是否符合城管执法的要求，因此也为后期的执法埋下了各种隐忧。总的来说，执法队伍素质参差不齐，不便于管理，出现问题时不利于追究责任。

2.2 城管执法体制不完善

我国《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”但由于没有一部全国性的、统一的城管执法规范，仅以这一条成立一个部门，其相应配套的法律法规并没有跟上，各地区城管执法部门都是根据自己的实际情况自行规定，导致整个城管执法体制极不健全，也造成权责不清，关系混乱。

2.3 城管执法的有效监督机制欠缺

在城管执法过程中，监督体制不顺畅、不健全，使执法权力与责任义务不能得到很好的落实，诸如违规执法、越权执法等现象时有发生。归根到底，就是城管执法监督机制尚未发挥出应有的作用，违纪执法的责任追究机制也尚不完善。当前，许多违规执法事件都是经媒体曝光后，社会反响强烈时，才引起相关部门的注意，才介入监管问责，导致无法及时监督，造成不良影响，也有损执法队伍及政府的形象。相关的法律法规对城管执法权的监督在很多方面尚处于真空区，公众、社会媒体对执法者的监督又比较有限，监督效果不是很理想。

2.4 城管执法与被执法者双方利益矛盾难以调和

城管执法是代表政府部门的任务、目标和要求在行使行政执法权，是一种公权力，背后也承担着来自权力给予方的压力和监督。若不能很好地行使执法权，处理好各种城市社会管理问题，城管执法队伍就会被主管部门追究和问责，轻者仕途之路不顺畅，严重者饭碗难保。而流动于城市各个街道角落靠小摊小卖维持生计的不少社会弱势群体，诸如失业下岗者、进城务工人员，绝不会轻易允许任何力量以任何方式剥夺他们生存的权利。因此，双方的利益矛盾长期难以协调。

3 对策探究

3.1 加强城管执法队伍建设，提高城管执法队伍的整体素质

新形势下，對城市管理执法工作提出了严峻的挑战，对执法队伍提出了更高的要求。打造一支高素质的执法队伍是改变目前执法效果差、社会满意度低的不良状况、走出执法困境的重要途径之一，也是现今社会城市管理形势变化的需要。加强城管执法队伍的建设，提高管执法队伍的整体素质，可以从以下几个方面着手。

一是加强教育培训。城管执法部门要经常性地开展思想政治教育，提高执法人员的思想政治素养和执业道德水平，引导执法人员坚持正确的政治方向，树立正确的社会价值观和执法道德观，使执法人员能自觉遵守职业道德，严守执法纪律。此外，还要加强对执法人员的法律培训，以增强执法人员法律意识，严格依法办案；要经常开展业务技能培训，提高执法人员的业务执法能力。

二是提高城管执法者准入制度，严把人才质量关。提高城管执法者准入制度是提高城管执法队伍整体素质的有效措施。在选拔录用城管执法者时，要提高录用标准，形成择优录用的机制。对于需要临时聘用的执法人员，也要精心挑选，严格把关，遵循宁缺毋滥的原则，避免不合格者混入执法队伍。

3.2 加快城管执法体系建设，规范城管执法工作机制

根据当前存在的各种执法漏洞，必须加快城管执法体系建设，规范城管执法工作机制，以进一步理顺城管执法的各项业务工作，提高执法队伍的执法水平，使城管执法工作有效运转。

要严格按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政法》关于设置国家行政机关的原则，从中央到地方均要设立层级城管执法机关。倡导在中央设立全国城管执法机关的领导和指挥机关即国家城管执法总局。在地方设立地方城管执法机关，省（自治区、直辖市）、地（市）、区（县）分别设立省级、市级城管执法局、县级城管执法分局，分别隶属于同级人民政府的职能部门管理。下级执法机关受上级机关的领导，地方各级城管执法机关统一接受中央城管执法机关领导。

3.3 建立健全城管执法问责制和长效监督机制

城管执法问责制存在漏洞或执行不利，又缺乏配套的执法监督制约机制，就会使各种执法乱象比如违规执法、暴力执法、“暗箱操作”等蔓延，使执法者得不到相应的执法责任追究，也损害了社会和百姓的利益。因此，亟须建立健全城管执法问责制和长效监督制约机制。

一方面，各级政府要依据相关法律法规建立健全适合本地区的城管执法问责制度，从而使各地城管执法机关明确其职责及违规应承担的法律责任。各地城管执法机关进一步将职责落实到岗、到人，使执法人员“胸中有责”，从而约束执法行为，做到权责统一。另一方面，建立城管执法的长效监督机制。城管执法机关要在机关内部加强考核监督，建立奖惩机制，制定目标责任考核制度和奖惩制度。并设立相应部门负责制，避免制度流于形式。还要对城管执法人员实行内部定期考核，定期评比先进标兵，以提高执法人员的工作积极性。对考核不合格的执法人员予以问责甚至调离。此外，要建立和完善外部监督机制。城管执法部门要及时地将执法工作的动态信息公开化，建立健全城管执法举报、控告、申诉受理制度，加强舆论监督和社会监督，形成有效的监督制约机制，多管齐下，使城管执法权得到内外全面的监督制约，形成监督合力，提高执法的透明度，从而提高执法的效果和社会满意度。

3.4 以人为本，解决民生问题，缓解城管执法与被执法者的矛盾

综研各种执法案件，城管执法与被执法者的利益矛盾是导致各种执法冲突的根本导火索。因此，执法部门应更加注重以人为本的执法方式和理念，多考虑弱势群体的民生利益问题，为弱势群体提供固定的场所供其从事小摊小卖的经营活动，或者在一定区域区分许可经营时间，这样既能解决他们的生计问题，又能减少彼此的摩擦和冲突，缓和双方的矛盾，提高执法效率。

参 考 文 献

[1]都玉玲.论我国城管执法的法律规制[J].焦作大学学报，2013（1）：97.

[2]李慧.我国城管执法的困境及对策研究[D].济南：山东师范大学，2013：12.

[3]何为.浅析城管执法难题与解决路径[J].法制与社会，2013（8）：187.

[责任编辑：高海明]