以城镇化加速推进全面小康社会建设

冯海英

在“十三五”这一关键阶段，青海省如何发挥后发优势，把握好重要的发展机遇期，努力在社会和谐、生活质量、文化教育、经济发展、资源环境等领域分优先序、有重点地推进全面小康社会建设进程，在“十三五”末如期建成全面小康社会，为实现2050年基本现代化的宏伟目标打下坚实基础，是现阶段所必须面对和重视的迫切问题。

一、青海小康社会建设进程中城镇化发展省情

我国2020年实现全面小康社会建设目标的实质就是初步实现现代化，它表现为工业化基本完成，城市化初步实现，城乡二元结构得以破除。因此，城镇化也是实现全面小康社会的必由之路，是全面小康社会建设不可或缺的阶段。城镇化实质上是伴随着工业化的发展，农业劳动力逐渐向工业和服务业转移，农村人口逐渐向城市集聚，城市生活方式与价值观念逐渐向农村扩散，社会结构由乡村型向城市型转变的社会历史变迁过程。

（一）青海省城镇化发展进程

青海省统计年鉴数据显示，青海省人口城镇化率在2010年突破30%，标志着全省进入城市化快速增长阶段，年均以3%以上的速度发展，至2014年全省城镇化率为47.95%。省域城镇化发展进程区域差异性很大，各级城市发展进程各具特点。西宁、海东、格尔木、德令哈、玉树五大区域性中心城市的快速城镇化启动时点不同，西宁、格尔木、德令哈三座城市一直以来城镇化水平高于全省平均水平，2014年后进入高度城市化阶段。海东和玉树市长期以来城镇化水平低于全省平均水平，海东市自2013年后进入快速增长阶段，玉树市一直以来处于低速的城市化阶段。八个新兴城市城镇化发展过程与区域性中心城市截然不同，城镇化发展趋势并不一致，步调大小各异，过程较为复杂，八座城市均低于全省城镇化平均水平。三江源区的玛沁、环青海湖区的海晏和共和三县2009年城镇化率均高于全省平均水平（30.12%），理论上说从此应进入城镇化发展的快速增长阶段，但是实际上三城市城镇化速度总体上开始放慢步伐。互助、民和、同仁、贵德和门源五县城镇化发展水平均低于全省平均水平，但发展过程和阶段有较大不同。互助、民和两县2010年之前城镇化率很低，特别是互助是八个县域城镇中城镇化率最低的，但自2010年以来城镇化发展速度较快，于2012年城镇化率达33.76%，民和县于2013年城镇化率达33.23%，理论上两县开始进入快速增长阶段，但2013年后开始出现缓慢增长势头。同仁县自2009年以来城镇化率一直无显著提高，于2013年开始出现小幅度提升势头，并开始进入快速城镇化增长阶段，2014年城镇化率提高3个百分点达到33.95%。贵德、门源两县2010年之前城镇化率远远低于其他四县，但相对高于海东市互助、民和两县，2010年以来城镇化率虽然有所上升，但是增长幅度并不大。

（二）青海省城镇化体系的空间结构

基于对2015年统计年鉴数据分析，青海省城镇化体系在空间结构上呈现精美的“锤型”结构，城镇之间的层级结构显著，所具备的功能凸显。中心城市西宁处于锤头的顶端，在城镇化体系结构中具有引擎的功能，是城镇化建设的核心力量，发挥着引领作用；四个区域性中心城市构成锤子的手柄位置，在城镇化体系结构中具有杠杆的功能，是整个城镇化体系建设的支点，发挥着抓手（手柄）的作用；八个新兴城市是锤子的头部，处于城镇化体系支点的受力侧，在城镇化体系建设中发挥着纽带和节点功能，与中心城市和区域性城市是一个不可分割、相互依存的整体。区域性城镇发展在空间上具有如下显著的特点：并非城市规模越大，城镇化水平就越高，中心城市的中心性地位需要进一步构筑；工业经济越发达，城镇化水平越高，区域性中心城市城镇化水平相差很大，玉树与海东市城镇化率比较低，城镇化水平提升空间很大；新兴城市的城镇化水平参差不齐，海东地区的互助与环湖地区的海晏县处于领先地位。需要指出的是，区域性中心城市玉树处于低速的城镇化阶段，在城镇化率上与新兴城市的贵德与门源处于同一个水平线上。

（三）青海省城市人口规模结构

青海省城镇体系可分为上中下三个层级六个类别，上层包括特大城市和大城市两类，中层包括中、小、特小城市三类，下层包括县域市镇。全省城市人口规模呈现为“哑铃型”结构，表现为两头两大两小，中间若有若无，城镇人口规模结构分化为显著的两级。所谓两头：上指大城市，下指县域市镇；所谓两大：上指大城市人口规模大，下指县域市镇数量大；所谓两小：上指大城市土地面积小，下指县域市镇人口规模小。中间指中、小、特小城市，若有若无指中等城市无，小与特小城市有但数量少。在城镇人口规模结构上，上层级大城市人口规模大，下层级县域市镇人口规模小。从城市规模来看，青海省大城市位于东部地区，占据全省城镇人口的73.11%，其中西宁占全省城镇人口的52.58%，海东占全省城镇人口的20.53%。中等城市在省域内缺失。小城市格尔木市位于柴达木地区，城镇人口比重较小。特小城市包括位于三江源区的行政建制市玉树和柴达木区的德令哈、乌兰和都兰。玉树市从人口规模上看，城镇化发展的潜力较大。县域市镇主要分布于环青海湖和三江源区，这两大区域的县域市镇也是城镇化发展的重要方向。

二、如何以城鎮化推进青海省全面小康社会建设

在“十三五”关键阶段，我们需要尊重并充分利用青海省城镇化发展规律，牢牢抓住“一带一路”发展的重要机遇，推进青海省全面小康社会建设目标的实现。

（一）构筑区域性中心城市的中心性地位，发挥杠杆作用

青海省五大区域性中心城市（西宁、海东、格尔木、德令哈、玉树）中心性地位不明显，要抓住丝路经济带建设机遇，提高经济对外开放度，提升工业化水平。由工业化来推动城镇化发展，通过建立和培育“发展极”来带动相邻地区的共同发展。五城市的产业结构分布不合理，第一、二产业发展不足，第三产业发展速度与第二产业不匹配，特别是玉树市第二产业发展缺失。只有第二产业的快速发展，第三产业的发展才具有成熟的条件和坚实的基础。因此，调整五市产业结构合理分布，使其与工业化发展阶段相适应，才能实现经济持续稳定发展。在当前的发展阶段我们尤其需要充分把握好玉树和海东两市工业化能驱动城镇化发展的关键时期，平衡好工业化和城镇化的关系，以实现二者联动耦合和协调发展。

（二）发展县域市镇经济，发挥节点作用

青海省县域市镇作为城镇化体系结构中重要的纽带与节点，其发展水平与速度直接影响着区域性中心城市功能的发挥，决定着省域城镇化建设事业的成败。在一带一路战略背景下，大量基础设施建设与发展将会通过中部的青海、兰州、新疆等许多地方，同时将会改善这些迄今为止与世隔绝、处于边缘地带少数民族地区与外界的接触与交流，这也将对农牧区发展创造许多新的机会与机遇，包括文化与生态旅游业。抓住这些新的发展机遇，壮大县域市镇及其与本区域内外的联系与互动，培育城镇体系中乡镇与城市之间的节点是青海省城镇化建设工作中很关键的环节，有助于省域城镇体系结构城市、城镇正功能的发挥。

（三）寻求户籍制度改革新突破，拆除城乡人口流动藩篱

青海省户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间也存在很大的差距，实际常住人口城镇化率远在50%以上，这说明现实生活中有很多“双栖人”存在。在农村流动人口中出现“双流双居”现象，即在城市与农村同时拥有居住地，不断地从农村流向城市，从城市流向农村，因为附着在户籍制度背后的社会福利制度，“双流双居”者是城乡两个方面哪边有利益就倾向哪边。因此，需要探寻户籍制度改革的新突破，让人口流动者在城市“留得住”，对农村“离得开”。从城市角度看，让定居在城市的流动人口能够同等享受附着在户籍制度背后一系列的社会福利政策；从农村角度看，改革与户籍制度配套的土地制度，让有条件定居在城市的流动人口能离得开农村。只有破除了户籍制度藩篱，才能为城镇化的快速发展铺平道路。