党的十八大以来党内监督的新变化

岳彬

[摘要]党内监督是党的建设活动的前置性工作，也是提高党建活动实效性的后置性工作，贯穿党建工作的全过程。党的十八大以来，在创新理论与现实的倒逼下，党内监督的理论基础更坚实，内涵更加丰富，法规制度更健全，监督的范围也扩展到了日常生活层面，尤其是《中国共产党党内监督条例》颁布后，党内监督总体部署和新格局确立，党内监督开启新历程。推动党内监督进一步发展，必须严肃对待，引导全党树立良好的监督意识，进一步严明纪律，严格执行党内规章制度，同时要做好承续传统、实践创新和理论创新。

[关键词]中国共产党；党内监督；从严治党

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]2096—0921（2017）04—0090—07

党内监督是党的建设的前置性工作，也是后置性工作，事关活动效率与进一步布局的依据。其真实动机和目的，就在于对党建事实、对党员干部的履职尽责的真实情况进行评估并对发展做出指引，推动党的建设向预设的方向演进并有明确的路线图与时间表，是不同时期常议常新的话题。党的十八大以后，党内监督新发展的强烈要求，催生了一系列新思想新理论、新法规新制度，党内监督随之发生了一系列新变化。对党的十八大以来党内监督的变化与实践展开讨论，无疑有着十分重要的意义。

一、党内监督新变化

党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委监督是全方位的监督，包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作，党委要任命干部，更要监督干部。党内监督是党组织依法依规对党内成员的教育、管理和服务，是党内成员之间的相互理解、相互尊重，道义相砥、过失相规，尤其是针对关键少数。按照中国共产党的一贯做法，是经常性地检查、评估、指导他们，以适应工作的需要；是针对党员队伍中存在的思想混乱、作风不正、纪律松懈等突出问题，重申党的纪律，使党员以敬畏之心对待肩负的职责和人民的事业，始终保持共产党人本色。党的十八大以来党内监督活动沿着历史的轨迹前行，又在新的实践条件下实现了发展。经过几年的发展、演变，较之以往已经具有了一些新的特点。

一是理论基础更坚实。在理论自觉中成长，每遇重大问题、重大任务、重要转折，在全党深入开展理论学习、理论创新活动，首先从思想上理论上对这些问题、任务和转折做出积极的回应，是党的一贯的做法。党的十八大以来，党内监督活动是在解决现实问题的迫切需要与党的建设理论创新下展开的，走的是理论创新、实践发展的通道。全党深入开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”等，首先从理论上对党内监督有了深刻的认识。同时，这些举措既是系统的理论学习、全面的历史回顾，也是针对现实解决突出问题，面向未来的理论创新的党建工作。大量经验被总结出来、党的优良传统和作风被弘扬、党内监督的基本原则、基本要求、基本规律被揭示出来。如强化党内監督，必须坚持、完善、落实民主集中制；要用好巡视的方法；要用好批评和自我批评这个武器；要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题，等等，这些都夯实了党内监督的理论基础。

二是法规制度更健全。党内监督工作的有效开展不仅涉及党内监督的思想、理论和方法，而且涉及一系列法规制度建设问题，这些法规制度既是创新工作演化发展的土壤，也是其保障。党的十八大以后监督环境的变化、边界的扩大、目标诉求的多元、党章与党内法规制度在党建活动中权威性地位的树立，客观上要求党内法规制度建设要与时俱进。实践当中由于相关法规制度的缺失而经常出现的“监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强”，监督工作“边界不清晰”、“对象不明确”、“无法可依”、“随机、随意”、监督的严肃性、权威性、实效性不足的情况倒逼法规制度建设加速。同时党的十八大以来党的建设理论的发展尤其是党内监督理论的发展，也为党内监督法规制度建设提供了强大的动力。在现实呼唤、理论准备与法规制度建设自觉的三种力量的推动下，党内监督的法规制度建设速度加快。围绕责任设计制度，围绕制度构建体系，强化上级党组织对下级党组织和党员、领导干部的监督，做到责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，并加强同党内其他法规的衔接，把制度框架确立起来。客观的讲，党的十八大以来的党内监督工作相比其他时期，是在更完备的法规制度基础上展开的。从八项规定立规矩开始到《条例》颁布，中央陆续出台一系列相关的法规制度，各级党委在加强党内监督方面也制定和修订了一批工作制度和管理制度，保证了监督工作的健康开展。

三是监督的范围扩展到了日常生活层面。党的十八大以来的党内监督，视野更开阔，范围不断扩大，对党员尤其是党员领导干部的监督延伸到了日常生活领域。既往的党内监督，往往只强调了或者说事实上只能对党员的履职期间和时段的情况进行监督，没有明确的规定与规范对其日常生活进行监督，过去的监督事实上存在忽视日常生活监督，或者说日常生活事实上并没有被真正纳入监督范围之内。党的十八大之后的党内监督的开展，虽然仍然面临着上述问题的困扰，但又与十八大以来党的建设不断取得积极成果有着密切联系。比如说，党的十八大以后的党内监督，可以立足于新的理论成果和党内法规制度成果，理直气壮地对党员尤其是党员领导干部的日常生活进行监督，党内监督在空间与时间上也就实现了全覆盖。而强化党内监督，全天候党建的目标的实现，就有了保障。各级党委要加强干部日常管理，及时了解所管干部的思想、工作、生活状况，抓早抓小，敦促领导干部按本色做人、按角色办事，使党内监督不留死角、没有空白。

四是内涵更丰富。党的十八大以来，党内监督的职能定位发生新变化，内涵更丰富。监督范围扩展到了多个领域。监督对象实现了全覆盖，更加突出地强调对关键少数的监督。监督主体从单一主体发展到了多位一体的主体构成。监督向度从单一的外来监督发展到了外来监督与自我监督结合的双向监督。监督手段从“人的监督”发展到了“人的监督”与法规制度监督相结合。监督目标从笼统地发现问题、督促问题解决，具体到了检视、评估、分析、批判、建议、落实解决几个环节。过去的监督注重监督的评价、发现与批判职能，现在的监督更强调纠正与整改落实的职能。这一点从党的十八大之后的巡视组的回头看就可以得出结论。党的十八大以来的巡视工作是由发现问题、提出整改要求与回头看落实整改，促进问题解决几个环节组成的闭环活动，把问题解决在巡视工作内。既往的工作注意力集中在评价、批判、促进问题解决方面，强调监督的教育管理职能。而党的十八大以来所提出的党内监督，目标已经集中到了两个相互关联的问题上，既关注发现问题与批判解决问题，又关注监督对象，为其提供必要的关怀与服务，监督的职能得以延伸，也更富人文气息，威信也更高。而这一变化也必将引起与之关联的另外两个变化：一是党组织监督由权力本位向责任本位转变，即党组织有监督权利更有关怀服务的责任；二是党员监督由义务本位向权利本位转变，即党员有义务接受监督也有权利获得必要服务和关怀。

二、加强党内监督的必要性

新动力的出现、新问题的产生，是如今我们更加重视党内监督问题的基本原因。而从更为宏大的背景看，当前的党内监督本身并非仅仅为了监督。如今党内监督从宏观的党建话语体系中浮现出来被单独加以强调，其实是全面从严治党的整体性话语的微观表达，是寄望党内监督所激起的涟漪传递出正能量，与其他的党建工作共振，活跃整个党建局面。从这两个方面看，当前的党内监督活动机遇与挑战并存。

就机遇而言，主要表现在两个方面：一是现实问题和解决现实问题的迫切需要正倒逼党内监督创新发展，而党的十八大以来乃至改革开放以来党内监督的实践，还有当下的实践也为其创新发展提供了历史经验、新的问题与新鲜的经验。同时，党的十八大以来，马克思主义和中国化的马克思主义党内监督理论成果及其理论研究成果的不断取得，也为党内监督实践创新提供了充分的理性和说服力，为党内监督理论研究提供了新视角、开辟了新视野。二是《条例》颁布，党内监督总体部署和新格局的确立，党内监督开启新历程。《条例》从顶层设计对监督工作提出了明确要求，赋予了监督工作增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的新任务。监督不仅要解决管党治党主体责任缺失、监督责任缺位问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使我们党的政治优势充分释放出来。这些新要求新任务新使命，使工作定位更高、领域更宽、职责更重、要求更严。如何积极应对，实现发展，不仅需要站在国家、政党治理高度看待工作，还需要知难而进，更好担负起历史赋予的责任、使命，充分发挥监督的改革推动者的作用，以更好树立监督有力、服务有方、整改有效的意識。有力，就是要敢于较真，增强威慑力。对问题不回避，对关键少数敢监督，对隐患如实揭示，及时处理。有方，就是要监督意识与服务意识并重，寓服务于监督之中，发挥监督之审、评、帮、促作用。有效，就是要加强制度建设，促进报告与督查联动，一手抓监督，一手抓整改，打通最后一公里，防止监与督分离，监与督脱节现象出现，走出屡监屡犯的怪圈。

在看到机遇的同时，我们还必须注意到，十八大以来的党内监督活动由于所置身的背景要素一直处在不断变动之中以及其他一些主客观因素的影响，虽然有顶层设计，但这项工作也并不总是因为有前瞻性而不出现问题。事实上，当前就存在一些诸如监督的法规制度体系不健全、监督主体格局体系不完善、监督技术落后等导致的监督失灵问题，并由此导致了一些严重后果。比如，少数领导干部法有授权不作为，法无授权乱作为。有的人有权任性，甚至胆大妄为，以个人意志代替组织意志。有的人监督人情化、利己化、对关键少数不敢、不愿意监督，审美不审丑。甚至在一些人眼里，监督成了一件商品，是可以用来交换的人情。比如，普通党员日常工作和生活中党内监督的权利得不到保证，党内监督的双向通道单向通行，普通党员被仅仅当成了被监督对象，发挥主体作用参与监督的权力与机会被剥夺，部分普通党员人人不满，甚至人人自保。由此导致党员不再靠近党组织，不再与组织同心同德、对党内政治生活态度冷淡。

上述这些机遇与挑战，也反映了当前和今后一个时期内党内监督所面临的形势已经发生巨大变化，这些变化一方面要求作为观念形态的党内监督理论去反映它，另一方面也要求我们要加强实践探索，筑牢党内监督活动的法制根基。

三、基于《条例》推动党内监督进一步发展的思考

党的十八大以来，中国共产党以极大的勇气和努力推动党的建设，对自己提出了种种要求，甚至做了种种限制，其目的是为了始终保持党的先进性。《条例》正是在这一背景下出台的，在既有的基础上拓宽了监督的边界、丰富了监督的内涵、强化了监督的刚性、突出了监督的整体性、动态性、工具性以及实践性。其历史意义在于，它又再一次警示全党，要正视和解决好党内监督问题。其现实意义在于，它从严肃对待、严格执纪、严格标准等方面阐明了现阶段党内监督推进的维度。

1.严肃对待，引导全党树立良好的监督意识

人人生来自由，但无往不在枷锁之中。党内监督意识是指党员个人或党组织对党内监督的认知、情感和评价的复杂综合，是深层次的和理性的对党内监督的理解，包括监督知识、对监督的直观评价和客观判断。这决定着监督的工作方式、工作状态以及监督发展演化的道路和方向。在过去相当长的时间段，在党内培育监督意识，增强监督热情，一直是被忽视的工作。

作为一种特殊的党内法规，《条例》是一种行为规范，任何党组织与党员干部个人都必须尊重它的权威性。其权威性来自两个方面，一是外在强制，源自党章党规；二是内在强制，源于党员的党性和良知以及对于违反《条例》将受到惩处的心理暗示——监督意识激发的监督自觉。从党内监督实践的历史与现实看，内在强制相比外在的强制更应该受到关注和重视，甚至还重要。相比于外来强制的立竿见影，内在强制的养成需要经过一个长久的过程，关系着《条例》的存亡。法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。引导全党树立监督意识，增强监督观念，是贯彻《条例》全面从严治党的长期基础性工作。加强党内监督，既要发挥制度机制的他律作用，也要强化思想教育的自律作用。

当前，引导全党树立监督意识，是比《条例》执行本身更重要的事情。法规制度建设与法规制度意识的形成不总是保持同步的，法规制度被接受和被内化为自觉遵守的规范，这个过程滞后于法规制度的建立。所以，《条例》的颁布，不等于监督就一定实现，就万事大吉了，还要培育与之相适应的意识，尤其是监督心理的养成，更是需要有耐心，需要全党共同努力。当前贯彻落实《条例》，全面从严治党的当务之急，是需要把旨在推动全党树立和增强监督意识的《条例》宣传教育作为长期的基础性工作，在全党培育监督的自觉，强化《条例》的权威，增强监督观念。

2.严明纪律，严格执纪

“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”国有国法，党有党规，建立一套法规制度规范党组织与党员行为，是中国共产党的一大政治优势。这些法规制度包括党章和党的纪律、国家的宪法和法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等方面的内容。对此，习近平总书记曾指出，纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵循。

党的十八大以来，习近平同志在宏观思考和布局新时期党的建设的时候，把依规治党从宏观的党建话语体系当中单独提了出来，反复强调。小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。善除害者察其本，善理疾者绝其源。2012年11月16日，刚刚履新他就强调“没有规矩，不成方圆”，党章是“根本大法”和“总规矩”。2014年党的十八届四中全会，又提出要加强党内法规制度建设。

党的“规矩”与党的生活是互相建构与解构的，任何“规矩”的对面，都有支撑它的具体生活。党的十八大以后我们讨论党内监督法规制定和变革问题，很大程度上并非是原有的已经失效，我们要对它们进行彻底清除，而是时代和生活的变化使原有的已经出现了内在紧张和对生活的规制能力下降的情况。变革的目的是在“规矩”与生活之间形成合理的张力，使党的生活秩序化。每个时代都有自己的特殊问题。当前讨论党内监督问题，一方面，要继续加强党内法规制度建设，使监督有明确的抓手和有力的武器。另一方面，要在全党继续深入开展学党章学党规活动，明纪于前，让党员干部明确自己行为边界。同时，要强化条例的执行力度。天下之事不难于立法，而难于法之不必行。条例的生命力在于实施，其权威的树立也在于实施。要高度关注条例的“具体化、日常化、形象化、生活化”的执行问题，不断提高监督的本领和结合实际创造性落实《条例》的能力。

3.承续传统，实践创新，理论创新

《条例》颁布以后党内监督有了新起点，新起点意义重大，要求也高。说意义重大，是因为落实《条例》是全面从严治党的迫切需要；说要求高，是现阶段的党内监督需要走创新的通道，创新的要求已经迫在眉睫，但创新的形式、内容和影响及其特点还需要认真研究。而创新呼声高涨的时候，往往也是历史传统被遗忘、影响力减弱的时候，发挥好承续传统与改革创新的双轮驱动作用，是贯彻落实《条例》必须要解决的问题。

首先，现阶段的党内监督必须高举学习的旗帜。当前有些党组织和个人存在各种各样的问题，表面看是忽视监督、热情不高，这些现象背后的真实原因其实是监督存在本领恐慌。这一问题，牵涉到了党内学习的问题，必须认真研究。对学习而言，要关注历史。作为承前启后、一脉相承、贯彻始终的党建活动，几十年的实践，历史中蕴含大量的经验可以借鉴。在长期的实践过程中我们党已经形成了自己的理论体系，这些理论很好地诠释了实践活动的发展规律，客观理性地记录了实践活动发展的重要历史，这样，方能理解这项工作的历史、现实与未来之间关系。

其次，现阶段的党内监督要高举实践的旗帜。《条例》是在回望过去，立足现实，着眼于未来提出的，具有顶层设计的意味。但《条例》如何展开，是需要实践探索、实践经验积淀的。离开实践探索，经验积累，《条例》只能是一副骨架，拿来指导实践，虽不至于盲人摸象，但也不会具有真正行动意义上指导价值。当前，黨内监督存在各种问题，缺少创造性的落实措施是其中重要的因素。用“最后一公里”的思维来考量，基本原因有两个：一个是主观的不落实，一个是客观的落实不了。主观，是“严肃对待”的重视不够；客观，是实践的创造性不够。党内监督是一项复杂的系统工程，多要素多变量是其典型特征。用系统性或者说结构性思维分析法来看，合理设定监督的不变量也就是目标和要求等固然重要，但监督的变量也就是实现监督目标和要求的基本途径与方法的变化总是有利于监督正能量的释放，其实更加关键。

再次，现阶段的党内监督要高举理论创新的旗帜。从理论与实践的辩证法来看，党内监督活动与其所置身的背景要素之间、与党内监督理论之间始终是相互渗透的，任何特定的监督活动总是依附于特定的现实逻辑与理论逻辑。从这一认识中我们可以得出这样的结论：深刻认识和正确把握党内监督背景基础上的理论创新发展，是党内监督创新发展的重要动力。颁布《条例》是党的十八大以后的事情，但党内监督的历史由来已久，而且客观的讲在过去几十年也演绎得非常精彩，已取得重要的成就。如果忽视这一线索，就会矮化党在过去几十年的努力，是对历史的不尊重，就是没有看清楚过去几十年的党内监督实际上是实践发展与理论发展相互激荡、内在统一的真相。未来，党内监督要继续取得成就，一个基本前提是，我们能不能有理论创新的自觉与自信，将实践得来的经验及时总结上升为理论。历史表明，既有的经验过去管用，不等于现在管用、今后管用。既有的理论过去先进、现在先进，不等于永远先进。现阶段讲党内监督，首先要解决的就是关于监督的理论创新意识与能力的提高问题。

历史与现实都在告诉我们，理论每创新一次，发展就跟进一步。现阶段党内监督有效展开，《条例》发挥作用，客观上还必须跨越理论创新之坎。

（责任编辑 付国英 王丽娟）