论“一带一路”区域性す共产品的供给创新

刘雪莲　李晓霞

摘要：从公共产品理论视角出发，重点面向亚欧非地区的“一带一路”倡议，因具有消费的“非竞争性”和“非排他性”，显示出明显的区域性公共产品属性。不同于以欧盟、北美自贸区为代表的既有区域性公共产品供给路径，“一带一路”倡议力图在供给导向上实现从规则性公共产品到发展性公共产品的变化，在供给模式上实现从“统一权威中心”供给到各主权国家平等参与的联合供给的创新。尽管“一带一路”的供给路径在未来实践中还需解决因规则和强制力缺乏而存在的不确定性问题，但其在最大限度地实现区域性公共产品公共性、正外部性，以及供给的可持续性方面具有重要的进步意义。

关键词：区域性公共产品；“一带一路”；供给导向；供给模式；联合供给

中图分类号：D523；F11文献标识码：A文章分类号：16747089（2017）05000513

基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国丝绸之路经济带建设的地缘政治环境及地缘战略研究”（16JZD027）

作者简介：刘雪莲，吉林大学行政学院教授，吉林大学东北亚地缘政治经济研究所所长；李晓霞，吉林大学行政学院国际政治专业博士研究生。

当前，世界依然没有摆脱金融危机带来的负面影响，经济增长乏力的状况没有得到根本改善，国际体系转型在全球和区域层面上给各国带来了更多的共同问题，这本需要国家间在各层次、各领域更为积极、深入的合作，以创造更多国际公共产品满足全球治理需求。然而，贸易保护主义和反全球化趋势在以西方主要国家为代表的世界范围内日益凸显，既有全球和区域层次的国际公共产品供给已不能应对世界深刻变化所带来的治理挑战，国际公共产品供给体系和机制亟待创新。

正是在这样的国际背景下，中国国家主席习近平于2013年提出“一带一路”的合作倡议，并快速进入到推进、落实的进程中。“‘一带一路是中国的但更是世界的”“是中国向世界提供的公共产品”，“一带一路”倡议提出三年多来，取得了积极成就，使其“成为迄今最受欢迎的国际公共产品”，以及“目前前景最好的国际合作平台。”王毅：《“一带一路”是中国向世界提供的公共产品》，2015年3月23日，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/23/c_1114735852.htm，2017年3月5日；王毅：《“一带一路”成为最受欢迎的国际公共产品》，2017年3月10日，http：//epaper.rmzxb.com.cn/detail.aspx？id=399895，2017年3月23日。 那么，为什么说“一带一路”倡议可以被视作国际公共产品，又应该被具体界定为哪一类国际公共产品？作为公共产品的“一带一路”倡议在供给模式上与同等类别既有公共产品供给模式有何不同？“一带一路”倡议所代表的公共产品供给创新前景如何，有哪些优势，又将面临什么样的挑战？这将是本文从国际公共产品理论视角出发，要着重解决的重要问题。

一、区域性公共产品与“一带一路”倡议

（一）国际公共产品与区域性公共产品的概念界定

公共产品原是一个经济学的概念，保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）在1954年发表的论文《公共支出的纯理论》中对公共产品作出了明确的界定，认为公共产品必须具备“非排他性”和“非竞争性”两个特征。所谓“非排他性”指的是“一旦公共产品被生产出来，它对所有人会同时产生益处或造成伤害。没有为公共产品生产付费的人也不能够被排除在消费之外”。“非竞争性”则是指“一个人的消费不会减少对其他人的供给”。[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮：《区域性公共产品：从理论到实践》，张建新、黄河、杨国庆等译，上海：上海人民出版社，2010年，第406页。也就是说，单一个体即使不为公共产品生产付出成本，也可以享受其收益，并且参与公共产品消费的个体数量的增多并不造成边际成本的增加。曼瑟尔·奥尔森（Mancur olson）将公共产品的概念加以引申，最早提出了“国际公共产品”的概念，并用以分析国际合作的激励问题。

正是由于公共产品的“非排他性”和“非竞争性”这两点属性，理性行为体在行为互动过程中倾向于选择“搭便车”，而没有主动承担供给成本并提供公共产品的意愿。奥尔森的集体行动理论又指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事。有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益” [美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014年，第2页。，使通过合作解决公共产品供给问题面临困难。公共产品供给困难成为自然的逻辑结果，如何实现有效供给成为公共产品理论的研究重点。在一国范围之内，公共产品的供给主要依赖政府的公共权威，而在国际社会范围内因不存在一个凌驾于各主权国家之上的世界政府，国际公共产品供给不足问题突出。针对国际公共产品由谁提供，如何提供的问题，以查尔斯·金德尔伯格（Charles Kindleberger）和罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）为代表的现实主义学者给出了由在政治、经济和军事上具有压倒性优势的霸权国家承担“提供诸如某种有利可图的经济秩序或某种国际安全一类的公共商品”[美]罗伯特·吉尔平：《世界政治中的战争与变革》，宋新宁、杜建平译，上海：上海人民出版社，2007年，第40页。责任，以获取其他国家对其支配地位的接受，并实现稳定国际秩序偏好的方案。

阅江学刊：2017年 第 5 期

刘雪莲、李晓霞：论“一带一路”区域性公共产品的供给创新

理论发展的需要使“公共产品”概念有了更为细致的层次划分，托德·桑德勒（Todd Sandler）就从集体行动的视角明确区分公共产品的四个等级：国家公共产品、区域性公共产品、跨区域公共产品和全球公共产品。 Todd Sandler， “Public Goods and Regional Cooperation for Development，” A New Look，2013（17），pp.13-24.随着全球范围内区域合作和一体化进程的不断演进，区域性公共产品的重要性日益凸显。根据樊勇明的定义，“区域性公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品。从外溢范围来说，区域性公共产品是指介于国内公共产品和全球公共产品之间的那类产品”。[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮：《区域性公共产品：从理论到实践》，第12页。理论上，区域性公共产品因成员国数目较少，在融资活动中容易遵循“受益人支付”原则，而有效地避免了在全球層面的国际公共产品供给中因“搭便车”造成的供给不足问题。另外，相比于全球公共产品，区域性公共产品能“更直接地反映本地区不同类型国家的需求，从而使其机制和制度更切合该地区稳定和发展的需要，更具针对性”。樊勇明：《从国际公共产品到区域性公共产品——区域合作理论的新增长点》，《世界经济与政治》，2010年第1期，第147页。为此，在全球公共产品供给不足的情况下，地理临近、具有互补性或相似性的国家行为体为解决地区各国面临的具有地区个性的共同问题，努力寻求区域性公共产品供给的有效方案。

（二）作为区域性公共产品的“一带一路”倡议

2013年9月和10月，习近平主席在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议，受到国际社会的广泛关注，也吸引了众多国家、地区的积极参与。根据中国政府发布的关于“一带一路”倡议的官方文件，“一带一路”旨在通过政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通的“五通”建设，“促进经济要素有序自由流动，资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作框架”。商务部综合司：《〈推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动〉发布》，2015年3月30，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml，2017年3月25日。

从国际公共产品的特征来看，“一带一路”所阐释的合作框架是通过加强经济联系和一体化，为各国提供了互惠合作的广阔平台和新的经济发展机会，是共同利益创造的过程，只要参与到合作框架中，就能平等地享受自由贸易和开放经济为国家经济发展带来的利益和好处，在这一框架中的国家贸易自由度和开放度空间并不会因为其他国家的参与而有所减损，这使“一带一路”倡议具有了“非竞争性”的特征。“一带一路”倡议强调“开放合作”的共建原则，“基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与”，商务部综合司：《〈推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动〉发布》，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml，2017年3月25日。既不建立封闭性的小集团，也不设定特殊的利益惠及对象，从而使该倡议具有了“非排他性”。另外，“一带一路”倡议虽主要聚焦于通过国家间合作维护自由贸易、促进经济增长，却在更深远的意义上，把握发展这一“解决一切问题的总钥匙”，通过经济发展促进可持续安全的实现，从而，既在经济维度上也在安全维护上，为解决各国共同面临的现实问题提供创新性方案，在促进和平稳定、发展繁荣的意义上具有了“公共性”特征。

从影响范围和国际体系层次来看，“一带一路”建设“根植于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆”，《携手推进“一带一路”建设——习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲》，2017年5月14日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1461394.shtml，2017年7月15日。因而，在严格意义上，该倡议还是一个在地理范围上主要侧重于亚欧大陆，具有一定地域界限的区域性公共产品。首先，基础设施本身具有一定地域性和国别属性，其建设的主要参与方和直接受益者都将是被基础设施网络所联通的沿线国家和地区。“一带一路”倡议所确定的优先领域就是加强沿线国基础设施的互联互通，并力主实现“形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络”的目标。中国政府确定的作为“一带一路”倡议重点项目和主要引领的六大经济走廊，六大经济走廊具体包括：新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅国际经济走廊。也都集中在亚欧大陆地区。其次，“一带一路”倡议最直接、最首要的目的还是集中于解决具有一定地区特性的共同问题。“一带一路”倡议将基础设施作为优先领域，主要是依据限制亚欧大陆地区，尤其是其中的经济“塌陷区”经济发展的基础设施瓶颈，以及各国迫切需要改善基础设施状况的地区现实。

当然，“一带一路”倡议的积极效应并不局限于沿线国家和地区，它具有全球范围的“正外部性”。一个显著的例子是，“一带一路”倡议与2015年9月联合国大会通过的可持续发展目标“宗旨一致、理念相通、路径相同”，因而，“一带一路”倡议“将为推动这一议程提供巨大动力”，王建刚：《联合国鼎力支持“一带一路”倡议》，2017年4月14日，http：//news.xinhuanet.com/world/2017-04/14/c_1120813300.htm，2017年5月18日。正如国际贸易和可持续发展中心总裁梅林德（Ricardo Melendez-Ortiz）所指出的，“新丝绸之路”能够通过提高区域性公共产品供给为联合国可持续发展目标做出独一无二的贡献。Ricardo Melendez-Ortiz， The New Silk Road： A Regional Public Good for the Implementation of the United Nations Sustainable Development Goals，2015-01-29，http：//en.drc.gov.cn/RicardoMelendez-Ortiz.pdf，2017-03-27.正是基于“一带一路”倡议为全球带来的“正外部性”，2016年11月，联合国大会首次在决议中写入中国的“一带一路”倡议；2017年3月，通过“一带一路”建设加强区域经济合作，为“一带一路”建设提供安全保障环境，加强发展政策战略对接的呼吁被纳入联合国安理会通过的2344号决议。通过与包括联合国在内的国际组织之间的政策对接，“一带一路”倡议的落实和推进将催生出新的区域合作与经济增长方式，并在全球范围内开启具有创新性的全球治理和公共产品供给模式。

二、从规则性公共产品到发展性公共产品的供给导向创新

（一）区域规则的设定：区域性公共产品的传统供给核心

一直以来，人们都将欧盟和北美自贸区视为区域合作较为成功的案例，它们为努力推动区域合作和一体化进程的世界其他地区提供了两种不同的区域合作的典型路径参考。“地区公共产品作为推动地区合作与一体化进程的物质载体，供给的充足与否反映着区域内地区主义发展程度的高低”。范磊：《东盟地区公共产品供给模式与困境分析》，《南洋问题研究》，2013年第2期，第18页。因而，欧盟和北美在区域合作和地區一体化方面的成功发展本身，也意味着它们分别在各自地区实现了较为有效的区域性公共产品供给，从而为其他地区的区域性公共产品供给提供了可能范式。尽管这两个地区的区域合作发展进程并不相同，但从总体上来讲，“欧美遵循的都是规则引导型路径”，杨国庆、黄帅：《西方地区公共产品理论及其政策意义》，《复旦国际关系评论》，2009年（辑刊），第11-30页。在区域性公共产品供给上，都将规则、机制作为最重要的公共产品以及其他区域性公共产品得以有效供给的前提。

有学者将欧洲一体化进程视为“制度化的一体化”，张浚：《从亚欧会议进程看发展国际关系的“欧洲模式”》，《欧洲研究》，2006年第1期，第4页。 这是因为，从1951年以《欧洲煤钢共同体条约》的签订为标志的欧洲一体化进程起步开始，欧洲地区合作进程就一直由一系列具有法律约束力的规则所塑造，以条约、协议所构成的规则网络为基础，地区合作的深化也是以相关协议的签署和区域性国际组织的设立为标志。“国际合作问题就是国际公共产品的有效供给问题”，张建新：《国际公共产品理论：地区一体化的新视角》，《复旦国际关系评论》，2009年（辑刊），第31页。 欧洲地区在每个议题领域的区域合作推进进程，都是为寻求该议题领域的区域性公共产品有效供给实现的过程。从而，欧洲地区实现区域性公共产品供给的基本逻辑也就可以被清晰地概述为：地区内相对固定的参与国“针对特定的国际问题通过正式谈判形成具有约束力的条约、协定等规则”，陈伟光、王燕：《共建“一带一路”：基于关系治理与规则治理的分析框架》，《世界经济与政治》，2016年第6期，第99页。 通过规则的设定明确各国在该议题领域中能够享受的权利和应该履行的义务，并从各国对规则的严格遵守中获得区域性公共产品的有效供给。在这个过程中，各国为遵守规则而进行的国内政治、经济调整，是为区域性公共产品生产所付出的成本，规则的创设和各国的遵约行为所带来的区域各国共同利益的实现正是区域性公共产品得到有效供给的证明。较之于欧盟，北美自贸区在地区合作和区域性公共产品供给上的议题领域则更为集中，美国、加拿大和墨西哥三国在经贸领域区域性公共产品的有效供给是通过《北美自由贸易协定》的达成而实现的。

必须要承认，因为国际机制在汇聚各国政府的行为预期，提供信息沟通渠道，减少不确定因素等方面的积极作用，对国际公共产品有效供给的实现具有重要意义。在区域层面上，“地区制度建设与发展为地区公共产品的供给创设了相对稳定的条件”，也正是在这个意义上，地区制度被看作“地区公共产品供给所需的核心要素”， 范磊：《东盟地区公共产品供给模式与困境分析》，《南洋问题研究》，2013年第2期，第20页。也是区域性公共产品供给的一项重要内容。当然，地区规则的创设也为其他区域性公共产品有效供给的实现奠定了基础，“当区域没有任何国际协议和强制机制可以作为区域性公共产品时，这些产品的供给可能既不公平也不理想”。[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮：《区域性公共产品：从理论到实践》，上海：上海人民出版社，2010年，第389页。

不能忽视的是，以地区规则创设为区域性公共产品供给核心和前提的供给导向也需要一定的地区基础，这是由地区规则创设所需的前提条件决定的。比如，参与区域规则谈判的国家应相对固定且数目较少，以便确定各方利益偏好，规避“集体行动困境”。从欧洲煤钢共同体到1965年签订《布鲁塞尔条约》成立欧洲共同体，参与规则谈判和条约签署的国家一直都是法国、西德、意大利等六个西欧国家，直至1991年作为欧盟法律基础的《马斯特里赫特条约》签署时，参与国也限定在原为欧共体成员的12个欧洲国家。参与《北美自由贸易区协定》谈判的国家数量更少。再如，由于规则的达成依赖于参与国之间的相互妥协、团结和共识文化，地区国家间同质性程度直接影响规则创设的难易程度。在这一点上，欧洲的优势是“六个创始国虽然存在着结构差异，但是它们所构成的空间在地缘政治、文化和经济领域相对而言都具有一定程度的同质性”。[法]法布里斯·拉哈：《欧洲一体化如何运作？——分析框架之设想》，《欧洲研究》，2003年第3期，第36页。 当然，作为发达国家与发展中国家之间，在经济领域达成正式规则以实现区域性公共产品供给的典型案例，北美自贸区的特殊性在于存在一个在国家实力上占据绝对优势，对区域内其他国家的行为选择具有一定强制力的霸权国。

地区规则创设对于地区条件的要求，使以此为核心实现区域性公共产品有效供给的导向在适用范围上存在局限性。依据这一传统的供给导向和基本逻辑，在区域性公共产品供求上存在鸿沟，而在客观上又不符合地区规则创建前提条件，从而使围绕规则创设的区域国家间谈判至少在短期内无法达成一致的地区，就不能实现区域性公共产品的有效供给。针对这些地区，进行区域性公共产品有效供给的尝试有两种不同的努力路径：其一，改变地区现实条件，弱化地区异质性，不断塑造和提升地区同质性，以适应规则创设所需的地区条件要求；其二，突破传统的以规则性公共产品为前提和核心导向的区域性公共产品供给惯性，寻找新的供给核心和实现逻辑。

（二）“互联互通”项目建设：“一带一路”的公共产品供给重点

“一带一路”沿線国家和地区的复杂性、多样性，客观上使现阶段建立起统一的多边合作机制和具有法律约束力的区域规则基本不存在可能性。“一带一路”沿线经过65个国家和地区，横跨亚欧非三大洲，覆盖全球60%的人口，占全球1/3以上的GDP和贸易总量，其覆盖地理范围之广、涵盖国家之多超过了世界上业已形成的任何一个地区合作框架。除了和平稳定、经济发展这两个基本的原则性目标外，各国在民族、宗教、文化传统、历史记忆、政治体制、经济模式和社会发展程度等方面千差万别，难以找到普遍共性。即使是作为各国间利益“最大公约数”的“发展”，在涉及具体议题时，各国的意见分歧往往大于共识。仅以贸易自由化谈判为例，由于各国在经济发展水平、产业领域优势和工业化程度上的差异性，针对例外产品、开放限度等具体利益的冲突和矛盾远大于利益共同点，各国都不愿意作出利益妥协，承担进行国内调整的政治经济成本。正是基于这样的客观现实，中国将共建“一带一路”的途径设定为“以目标协调、政策沟通为主，不刻意追求一致性，可高度灵活，富有弹性”，商务部综合司：《〈推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动〉发布》，2015年3月30日，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml，2017年4月3日。没有遵循传统区域性公共产品的供给导向，为满足地区规则性公共产品生产要求努力改变现实条件，而是顺应现实环境，寻找具有创新性的公共产品供给侧重。

与欧盟、北美两个地区以地区规则设定为公共产品供给优先方向不同，“一带一路”倡议在实践过程中并不急于让沿线国家坐到谈判桌前，针对某一具体议题，围绕统一的、具有法律约束力的多边规则进行谈判，而是将基础设施互联互通作为优先领域，从补齐地区基础设施“短板”入手，将基础设施联通作为构建区域经济增长机制的主导路径，通过基础设施建设加强经济合作与发展，朴光姬：《“一带一路”与东亚“西扩”——从亚洲区域经济增长机制构建的视角分析》，《当代亚太》，2015年第6期，第58页。 从而在多个层次上满足地区各国的公共产品需求。这实际上是通过设定新的区域性公共产品供给重点，采取“保留差异性的共同性整合”张可云、邓仲良：《一带一路区域合作框架的構建逻辑》，《开放导报》，2017年第2期，第18页。 的方式，在没有整体性区域规则和机制，在短期内也无法或很难创建的前提下，寻求实现区域性公共产品有效供给的新思路。

之所以选择基础设施联通作为具有优先性的区域性公共产品供给核心，一方面是因为基础设施建设本身在经济发展中的突出作用，仅以“一带一路”所覆盖的亚洲地区为例，“每1美元的基础设施投资将带来其他领域3至4美元的需求增长。而在亚洲每10亿美元的基础设施投资将创造18000个就业机会。” Makmun Syadullah， “Prospects of Asian Infrastructure Investment Bank，” Journal of Social and Development Sciences， vol.5， no.3（2014）， pp.155-156.另一方面是由于在基础设施方面公共产品供需之间的严重不平衡，“一带一路”沿线的相当一部分国家并不具备通过自我供给实现基础设施水平提升的能力，现有的国际公共产品供给又不能满足各国建立高效、快捷、可靠的基础设施连接，从而突破区域经贸合作和经济增长物理瓶颈的迫切需求。正因如此，将基础设施作为供给重点，对于立足发展目标的区域性公共产品有效供给的实现具有重要意义。

根据赫什利弗、科恩斯和桑德勒对于公共产品供给汇总方法的分类， 按照汇总方法进行分类，主要包括：第一，总和方法，一种简单累加的方法，区域性公共产品由供给各方平均分配、共同承担；第二，加权总和，在总体计量的基础上对参与国的各自贡献赋予相应权重； 第三，最弱环节，最小贡献决定着整个地区的区域性公共产品的有效水平；第四，最佳表现，最大贡献单独决定一种区域性公共产品供给水平。樊勇明：《从国际公共产品到区域性公共产品——区域合作理论的新增长点》，《世界经济与政治》，2010年第1期，第143-152页。基础设施投资建设属于“最弱环节”供给。在这种汇总方法之下，由于区域性公共产品供给最低水平取决于最小供给的情况，提高供给水平的方法就是帮助“最弱环节”提高供给能力，解决“短板问题”。毫无疑问，基础设施互联互通的“最弱环节”有两类：一类是用于国家或地区之间联通，而其所有权和使用权又不归某一国所独有的关键通道，这类基础设施的缺失主要是由于国家在行为选择上倾向于“搭便车”的“集体行动困境”造成的。另一类是一些欠发达国家不具备相应的基础设施建设能力，不仅影响区域整体的基础设施连通性，也无法通过与外部基础设施的对接实现本国收益的增长。以基础设施联通为优先领域的“一带一路”建设，针对这两类“最弱环节”，提出“抓住交通基础设施的关键通道、关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段”， 商务部综合司：《〈推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动〉发布》，2015年3月30日，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml，2017年4月3日。使“一带一路”倡议具有致力于发展目标的公共产品供给导向，一方面试图提高沿线发展中国家尤其是欠发达国家国内基础设施水平，从而提高这些国家吸收区域性公共产品的能力，另一方面也在整体上实现高水平基础设施的“互联互通”。当然，正如郑永年所指出的，“注重发展并不是说不要规则，而是说中国通过发展来书写规则……‘一带一路的目标是发展，并非书写规则，是通过发展来书写规则，而不是通过写规则来实现发展”， 郑永年：《一带一路通过什么来书写规则？》，2017年5月19日，http：//www.ccg.org.cn/Expert/View.aspx？Id=6646，2017年6月18日。发展而非规则成为“一带一路”倡议不同于传统的区域性公共产品供给导向。

三、从“统一权威中心”到平等参与的供给模式创新

（一）超国家权威供给与霸权供给：基于欧盟和北美的经验

尽管与全球层面的国际公共产品供给相比，区域性公共产品因范围较小且相对确定，各国成本和收益清晰，更容易就进行区域性公共产品供给的联合行动达成一致，但由于既没有能够承担区域性公共产品供给成本的供给者，又缺乏在监督和控制上具有强制力的合法性主体，依旧不能完全克服由于“搭便车”和“集体行动困境”造成的在区域层面上的供给不足问题。在特定地区的区域性公共产品由谁来供给，这一主体又如何实现有效供给的问题上，欧盟和北美的实践提供了由两种不同类型的“统一权威中心”实现有效供给的模式。

自地区合作开始之初，欧洲地区遵循的就是建立在契约关系基础上的由超国家权威作为“统一权威中心”的区域性公共产品供给模式。这一“统一权威中心”是各国以条约为基础进行主权让渡而形成的。1950年法国外长舒曼提出“欧洲煤钢联营计划”，建议愿将本国经济中的煤钢部门管理权委托给某一独立机构的国家成立煤钢共同市场。以“舒曼计划”为基础，欧洲六国于1951年签署了《欧洲煤钢共同体条约》，同意并逐步将煤炭和钢铁的生产和经营权转交给煤钢共同体。“煤钢共同体是一个超越各国政府而享有特殊权力的高级机构，不是单纯的政府间合作组织”， 高凛：《从欧洲一体化评述国家主权让渡理论》，《华东政法学院学报》，2006年第6期，第92页。它的建立表明欧洲历史上第一次出现了主权国家通过把部分权力委托给某一超国家机构来开展国家间合作。自此，欧洲地区在地区合作和区域性公共产品供给上一直遵循着这一模式，“欧洲地区成员成功地通过契约建立了在公意基础上的超主权国家共同体，它所衍生的各种合作机制和规则对区域内主权国家的行为形成有效的约束，从而满足了成员国对区域公共产品的需求”。 高程：《区域公共产品供求关系与地区秩序及其变迁——以东亚秩序的演化路径为案例》，《世界经济与政治》，2012年第11期，第10页。

但这种将超国家机构作为地区“统一权威中心”的供给模式，需要建立在欧洲特有的观念和长期以来的行为互动模式基础上，依赖于“欧洲在漫长的历史演变中形成的均势格局及其理念，特别是其背后各国在安全、政治和经济领域对称的相互依赖关系”。高程：《区域合作模式形成的历史根源和政治逻辑——以欧洲和美洲为分析样本》，《世界经济与政治》，2010年第10期，第48页。 首先，超国家权威之所以能够形成，并在区域性公共产品供给中发挥作用，需要地区各国有良好的遵约传统，能够自觉接受规则对自身行为的约束甚至是强制。其次，构成超国家机构的政治实体依旧是各主权国家，超国家权威进行区域性公共产品供给所需的成本需要由各主权国家承担，这就需要各国至少在遵从“统一权威中心”规则要求的问题领域具有相对均衡的成本支付能力。

当然，通过“统一权威中心”进行区域性公共产品供给还有另一种模式，即以北美自贸区为代表的“北美模式”。与欧洲以超国家权威作为统一中心，通过各国以契约为基础的认同实现有效供给不同，北美地区的区域性公共产品主要依靠地区霸权国家，也就是美国相对于加拿大、墨西哥的绝对优势地位实现有效供给，是全球层面的“霸权稳定”逻辑在地区层面上的实践延续。“霸权稳定论”认为，在国际社会中，只有在权力分配中占有绝对优势的国家（即霸权国）有提供国际公共产品的能力和意愿，并允许和包容其他国家的“搭便车”行为，为国际社会提供安全、经济稳定等公共产品。这是因为霸权国家具有足够的经济剩余和制度条件支付因公共产品供给产生的经济和政治成本。在北美自贸区中，三国所做出的利益让步和妥协是不对称的，比如，美国和加拿大在金融领域对墨西哥采取了不对等开放政策，允许墨西哥单方面继续限制美国和加拿大的持股比例。樊勇明：《区域性国际公共产品——解析区域合作的另一个理论视点》，《世界经济与政治》，2008年第1期，第11页。

但这种区域性公共产品有效供给的实现依赖三个重要条件：第一，北美地区参与区域合作和公共产品供给与消费的国家数目少，只有美国、加拿大、墨西哥三国的参与使北美地区有效避免了“集体行动的困境”。第二，从三国实力分配来看，作为全球霸权的美国在本国所在地理范围内实力优势更加突出，三国实力对比的绝对不对称性，使美国有能力在北美地区承担公共产品的供给成本，而进行公共产品供给所能够享受的地区威望也使美国有意愿这样做。第三，“作为区域霸权的美国有能力利用权力高压或利益诱导的方式使另外两个成员国也承担相应的建设成本，从而有效地避免了过度的‘搭便车行为可能给霸权国带来的负担。”李巍：《区域霸权与地区公共产品——对北美地区主义的一种解释》，《复旦国际关系评论》，2009年（辑刊），第148-168页。

（二）平等参与的联合供给：“一带一路”的供给路径尝试

反观“一带一路”沿线国家和地区所形成的大区域，既不存在建立契约的历史传统，也没有进行主权让渡的现实条件。首先，“一带一路”沿线跨越了自然地理上的多个传统区域，这些区域及国家之间并不存在共同的历史经历，对各自身份归属的认知也千差万别，宗教、文化、价值观念上的相互理解还并不充分，彼此间的信任程度还比较低，一个统一的大区域观念远没有形成。其次，与欧洲地区的发展阶段不同，“一带一路”沿线大多数国家还都是发展中国家或欠发达国家，还处在民族国家形成的初期，“为了有力地抵御内外势力的冲击，巩固国内的最高统治权和对外独立权，必然强调国家主权”， 俞正梁：《发展中国家在主权问题上的当代选择——中国对外战略问题思考之一》，《复旦学报（社会科学版）》，1998年第1期，第33页。对主权的绝对坚持和对主权让渡的高度敏感，使在这个大区域形成以契约为基础的超国家机构作为“统一权威中心”实现有效供给在可预见的未来不具可行性。当然，在这一大区域中，至少在短期内也不会出现一个在国家实力上占据绝对优势，有能力也有意愿独立为这个大区域提供有效公共产品供给的“霸权国”，任何一个地区国家都没有足够的经济剩余和政治力量承担区域性公共产品供给的全部成本，如何实现国家的稳定、发展和繁荣还是这个地区各国亟待解决的共同问题。

因而，在“一带一路”沿线大区域中，无论是“欧盟模式”还是“北美模式”的“统一权威中心”都无法形成。要想在现有地区条件下，实现“一带一路”沿线所包含的大区域的公共产品有效供给，就必须要创造性地开拓适应地区条件的新的供给模式，解决区域性公共产品应该由谁供给，以及如何实现供给的问题。为此，从“一带一路”倡议提出伊始，中国就一再强调“共商、共建、共享”的原则，这正是希望在区域性公共产品的供给主体确立上，以平等参与的“共商”代替“统一权威中心”的强制，从而使各国在平等自愿的前提下，根据本国国力和需求分摊“共建”的公共产品成本。

2015年，由中国国家发展改革委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动》明确指出，“中国愿与沿线国家一道，不断充实完善‘一带一路的合作内容和方式，共同制定时间表、路线图，积极对接沿线国家发展。” 商务部综合司：《〈推动共建丝绸之路经济带和21世纪丝绸之路的愿景与行动〉发布》，2015年3月30日，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml，2017年5月12日。这表明，至少在“一带一路”建设初期，并不设定一个“统一的权威中心”，由一个具有绝对优势的国家独立供给，或通过超国家机构对各国的成本分摊进行强制分配。而是在主权国家之间进行平等协商的基础上，通过具体、灵活的互惠合作达成一致。这使“一带一路”倡议“在区域性公共产品供给的合作方面，不是谁屈从于谁，而是一种协作的组织形式”，黄河：《公共產品视角下的“一带一路”》，《世界经济与政治》，2015年第6期，第151页。 淡化了在区域性公共产品供给过程中的国家之间权力博弈或超国家机构与主权国家之间博弈，强化了这一过程的平等性和参与性，以主体之间的平等参与替代“统一的权威中心”。

“中国和其他国家一起合作提供公共产品，这是中国‘一带一路倡议受欢迎的重要原因”， 王义桅：《“一带一路”为何如此受欢迎？》，2015年12月8日，http：//news.xinhuanet.com/comments/2015-12/08/c_1117385942.htm，2017年5月12日。在这种新的模式下，“一带一路”倡议已产生5大类，共76大项、270多项具体成果。《一带一路”国际合作高峰论坛成果清单（全文）》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1461873.shtml，2016-11-03。 各国分摊成本的联合供给之所以能够实现，是因为“‘一带一路承诺在提高发展中国家生活并向发达经济体开放经济机会方面提供公共产品，进一步的好处包括更大的国际安全和从发展中获得国家能力的提升” Alek Chance. The Belt and Road Initiative and the US-China，Relationshiphttp：//www.chinausfocus.com/finance-economy/the-belt-and-road-initiative-and-the-us-china-relationship，2017-05-15.，通过参与“一带一路”建设，各国能够在合作生产的区域性公共产品中获得更大收益，通过“共建”实现利益“共享”。这与“一带一路”倡议在区域性公共产品供给导向上将基础设施建设确立为优先和重点领域也密切相关，因为“基础设施建设能够产生积极的外部性，通过提升货物、人员和资金等要素的流动进行优化配置，能够推进积极发展，这使当地政府有意愿在这个方面进行财政投入” Ding Yi， Zhang M eds， The One-Belt-One-Road Initiative and Financial Innovation， in Binhong Shao， Looking for a Road： China Debates Its and the Worlds Future， Brill Leiden， 2016，p.216.。

四、“一带一路”区域性公共产品供给创新的前景评析

（一）“公共性”与“正外部性”：发展性公共产品供给导向的积极效应

相较于既有的区域性公共产品供给路径，“一带一路”倡议的供给导向不同，强调更大范围的“公共性”，在供给结果上实现了“正外部性”，因此在供给创新上具有进步意义。以往将区域统一规则设定作为公共产品供给优先领域的做法，严格限制了参与公共产品成本分摊和收益分享的区域对象，因为只有签订了区域协定的国家才能享受区域性公共产品供给，这就为其“公共性”设置了门槛，不能满足区域规则设定的国家将被排除在外，使其成为在规则体系下对成员国开放，对非成员国具有“排他性”的“俱乐部产品”。也正是因为这种基于规则的小集团供给，其外部性效应并不全然是积极的。以区域自由贸易协定为例，一方面通过取消或削减成员国之间的关税和非关税贸易壁垒，促进成员国的福利增长，产生内部“贸易创造”效应；另一方面，因为形成了域内与域外贸易自由化水平的差异而使一国的一部分贸易从自贸区外转移至自贸区内，对自贸区外部世界形成压力，产生“负外部性”结果。

“一带一路”倡议通过“政策沟通”推动政策对接的方式，以基础设施建设为优先领域的发展性区域性公共产品供给导向，可以有效规避因规则性供给导向造成的“排他性”和“负外部性”。中国多次强调，“‘一带一路不是一个实体和机制，而是合作发展的理念和倡议”，“不是另起炉灶、推倒重来，而是实现战略对接、优势互补……各方通过政策对接，实现‘一加一大于二的效果”。 《携手推进“一带一路”建设——习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲》，2017年5月14日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1461394.shtml，2017年6月15日。“一带一路”倡议以沿线国既有的国家发展政策、规划，以及已经形成的次区域组织合作机制为基础，这些政策、规划和机制是基于相关国家本国利益及区域各国共同利益而制定的，在“一带一路”框架下实现“对接”的过程，实际是通过共同的努力促进本国利益实现的过程，自然地将其实现作为区域性公共产品生产的重要组成部分。“一带一路”的“正外部性”效应，既是由基础设施本身的性质决定的，因为“在所提供的服务尚未达到拥挤点之前，基础设施会显示出其非竞争性和非排他性的特征”，黄河：《公共产品视角下的“一带一路”》，第144页。 也是在“一带一路”倡议下的基础设施建设融资及其使用的开放性所决定的，不仅是沿线国家，域外国家也可以通过参与融资、竞标等方式实现在基础设施建设过程中及在日后使用中的获益。

（二）供给的可持续性：平等参与的联合供给模式的优势

平等参与的联合供给在一定程度上是相对于传统的“霸权供给”模式而言的。无论是在全球层面还是在地区层面上，霸权国之所以提供国际公共产品，并不是具有“利他性”的仁慈行为，而是基于成本收益的理性计算所作出的“利己性”的行为选择，“霸权国在遵循自己利益最大化前提下决定国际公共产品供给偏好，而供给充足与否也遵循这一前提，不取决于国际公共产品的消费者……国际公共产品的生产程序与方式更多取决于霸权国的意愿和能力”。吴志成、李金潼：《国际公共产品供给的中国视角与实践》，《政治学研究》，2014年第5期，第113页。 这就使霸权供给模式有两个主要风险：其一，霸权国家自身在经济、政治和军事实力上的压倒性优势是保障其具有公共产品供给能力和意愿的基础，但由于国家间发展的不平衡性，一旦霸权国实力下降，无力独立承担公共产品供给成本，就会造成国际公共产品供给不足问题。其二，因为霸权国在承担公共产品供给成本的同时，也制定了最有利于己的游戲规则，并获得了国际威望，从而具有将国际公共产品“私物化”的能力。当霸权国衰落时，其将国际公共产品“私物化”的利益偏好就越强烈，将进一步加剧国际公共产品供给不足问题。因而依靠霸权供给模式进行的国际公共产品供给在可持续性上是存疑的。

从“一带一路”提出之初，中国就表明“涉及大家的事情要由各国共同商量来办”，大国并“不是对地区和国际事务更大垄断”《习近平主席在博鳌亚洲论坛2015年年会上的主旨演讲（全文）》，2015年3月29日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/29/c_127632707.htm，2017年5月12日。 的态度、立场，鼓励和引导各国平等地参与“共建”的区域性公共产品联合供给过程，创新性地提出了不同于霸权供给的区域性公共产品供给路径。当然，这一方面基于“一带一路”沿线国家和地区的客观现实，“单一国家无法单独完成‘一带一路公共产品的供给，只有通过国际合作、建立沟通协商机制等措施，才能实现高水平的规模效应。”王亚军：《“一带一路”倡议的理论创新与典范价值》，《世界经济与政治》，2017年第3期，第7页。 另一方面，也是因为看到了霸权供给模式的局限性和不可持续性。“‘一带一路是中国提出的一个倡议，不是中国一家的事情，也不是中国一个国家就可以做到的”，张蕴岭：《“一带一路”要应对三大挑战》，2015年5月4日，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/05-04/7250973.shtml，2017年5月12日。 各國平等参与、共同建设的重要性在于，区域性公共产品的供给不再由某一个国家的供给能力和供给意愿所决定，从而削弱了这个特定国家的国家实力的未来发展和利益偏好的变化对区域性公共产品供给有效性和持续性的影响。

（三）确定性难题：“一带一路”供给创新面临的未来挑战

“一带一路”在区域性公共产品供给导向和供给模式上的创新为实践中有效供给的实现带来了不同于以往的新挑战。由于在传统供给中“联合供给主要是依托合作国家之间的常态化国际组织或者制度化安排来供给公共产品”， 田立加、高英彤：《“一带一路”建设中的公共产品供给研究》，《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第2期，第57页。“一带一路”并不以规则建立为区域性公共产品供给导向，而是直接以基础设施建设优先的务实项目为重点。如何在尚未建立一套完整的具有法律约束力的规则体系的情况下，防止项目建设过程中的风险，保证区域性公共产品供给的确定性是一个重要问题。尤其是“一带一路”沿线很多国家和地区，国内政治不稳定、经济发展水平低，政府信誉和偿付能力都存在一定问题，具有法律约束力和监督惩罚强制力的统一规则的缺位，确实容易造成区域性公共产品供给实践出现反复的问题。比如，2015年初，由于斯里兰卡反对党候选人西里塞纳当选新总统，作为“21世纪海上丝绸之路”上重要一环的科伦坡港口城项目被斯里兰卡新政府单方面叫停。东道国政局变动和政治风险是以基础设施项目建设作为重点领域的“一带一路”供给不确定性的主要来源。

同时，由于既不存在源于超国家权威主体基于规则的约束力，也没有霸权国家基于权力的强制力，在实践中“并没有多少国家真正拿出自身的资源投入来积极主动地推动‘一带一路的共建过程……把希望主要寄托在从‘一带一路建设过程中从他国获取资源，搭其他国家的便车上”， 周方银：《“一带一路”面临的风险挑战及其应对》，《国际观察》，2015年第4期，第64页。这种口号喊得响，口头承诺多，但在行动上不付出公共产品成本或少付出成本的做法，将导致区域性公共产品供给在充分性和有效性上都存在困难。

当然，指出“一带一路”在供给过程中将会出现的确定性难题，并不是要回到以设定统一的、标准化的区域门槛为基础的规则安排，或者以国家权力分配为基础先验地设定规则设定者和遵守者的老路上，而是思考如何“联合沿线国家在‘一带一路框架下制定更为具体、有差异化的合作机制”，陈明宝、陈平：《国际公共产品供给视角下“一带一路”的合作机制构建》，《广东社会科学》，2015年第5期，第13页。 使其既能够被各方认可和接受，又能满足具有更高确定性和持续性的区域性公共产品供给要求。如何为新的挑战找到解决方案，将是以“一带一路”为载体的区域性公共产品供给实践关注的核心议题，也应成为学术界进一步研究的主要方向。

〔责任编辑：李海中〕