国土资源为实现宁夏第十二次党代会目标提供支撑与保障

赵云山 李静怡 纳晓晖

摘要：宁夏国土资源开发利用保护喜中有忧。国土资源为实现宁夏第十二次党代会目标提供支撑与保障的着力点和努力方向：一是聚焦创新驱动战略，重点推进“四个创新”；二是聚焦脱贫富民战略，聚智施力“三大扶贫”；三是聚焦生态立区战略，着力做好“三项工作”。

关键词：创新驱动；脱贫富民；国土资源

中图分类号：D261文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）05-0040-04

宁夏第十二次党代会，是在宁夏与全国全面建成小康社会决胜阶段召开的一次重要会议。石泰峰同志所作的报告，多处涉及国土资源，或与国土资源密切相关：面临着资源环境约束趋紧等困难和问题；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；发挥宁夏空间规划的引领作用；严格落实空间规划，科学布局沿黄地区生产、生活、生态空间；发展节能环保的高端产业和循环经济，建设一批生态产业园区，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生态经济体系；把山水田林湖作为一个生命共同体，统筹实施一体化生态保护和修复，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能；严格落实节能减排约束指标，促进各类资源节约高效利用；实行严格的耕地保护制度，推行领导干部自然资源资产离任审计；深化农村改革，稳步推進集体产权制度改革，统筹推进“三权分置”；严肃查处领导干部违规插手土地出让案件等。

一、宁夏国土资源开发利用与保护之现状

宁夏土地总面积6.64万平方公里，为全国的0.54%，居全国第27位。全区人均耕地2.92亩，高于全国平均水平。据变更调查数据显示，宁夏共有农用地5 722.1万亩，占国土面积的73.4%（其中：耕地1 940.1万亩，园地75.7万亩，林地1 151.9万亩，草地2 241.1万亩，其他农用地313.3万亩）；建设用地471.1万亩，占6.1%（其中：城镇村及工矿用地401.9万亩，交通运输用地55.5万亩，水库及水工建筑13.7万亩）；未利用地1 598.8万亩，占20.5%。

宁夏境内共发现煤、石油、石膏等矿产资源49种。煤炭资源是主要的优势能源矿产，含煤地层面积占全区面积的17.62%，全区累计探明煤炭储量339.7亿吨，位居全国前8位。宁东煤田已探明储量275.4亿吨。全国10大类煤种中宁夏有9种。优势非金属矿产有石膏、硅石、化工灰岩、冶镁白云岩、芒硝、岩盐6种，资源储量均位居全国前10位。

宁夏第十一次党代会以来，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求，围绕“四个宁夏”建设奋斗目标，主动适应经济发展新常态，积极攻坚克难，5年间共争取用地计划指标50多万亩、项目资金65亿元，收取土地出让价款500.51亿元，为自治区经济社会发展作出了应有的贡献。

（一）全力保障经济社会发展。 5年间，宁夏批准建设用地2 326宗共计66.58万亩。供应建设用地7 885宗共计65.71万亩。争取国土资源部追加45万亩建设用地总规模，以满足“十三五”期间全区经济社会发展用地需求。探索建立建设用地“三确保一平衡”保障机制，采取“点供”方式，重点保障宁夏重大基础设施项目、产业项目和民生项目。特别是采取主动服务、开通绿色通道、专人跟踪服务等方式，有力保障和顺利推动银西高铁、吴忠至中卫城际铁路、京藏高速改扩建等自治区级重点项目及时开工落地。全区增减挂钩试点工作实现全覆盖，下达增减挂钩指标4.72万亩。实施“三旧”改造项目62个共1.04万亩。

（二）严格落实耕地保护责任。宁夏连续5年耕地保有量和基本农田保护面积始终稳定在国家下达任务之上，分别为1 750.3万亩和1 400.3万亩。圆满完成投资35.55亿元的中北部重大项目工程，总建设规模338.89万亩，新增耕地79.8万亩，经验和做法得到国土资源部的充分肯定和表扬。争取2.7亿元中央补助资金，支持山区9县（区）开展高标准农田建设，可整理土地13.5万亩。划定1 400.23万亩永久基本农田，圆满完成全区永久基本农田“建表册、入图库、落地块、明责任、设标识”任务。实施耕地占补平衡项目48个，补充耕地24.24万亩。

（三）持续提升土地利用水平。在宁夏党委、政府出台《关于进一步加强和改进节约集约用地管理的若干意见》的基础上，研究制订2项配套制度，从严控制单层工业厂房和工业园区道路宽度，上调了工业用地占用水浇地的出让最低价和耕地开垦费标准，利用经济手段有效提高了土地利用效率。将项目供地率、开工率、闲置土地处置率等指标，纳入宁夏政府对市县政府效能目标考核体系并增加赋分权重，倒逼各地节约集约用地，加强建设用地审批管理。探索构建闲置土地预防和处置长效机制，共清理处置闲置土地618宗共7.37万亩，消化处置批而未供土地15.08万亩，清理未供即用经营性用地137宗。创新供地模式促节约，分别在中卫市、吴忠市、固原市开展“建设用地履约保证金、工业用地分期发放土地使用证、改革工业用地供应方式”3项制度试点，已初显成效。

（四）提升矿产资源管理水平。宁夏部署实施7批共83个地质勘查基金项目，总投资约7.63亿元。新查明煤炭50.69亿吨，岩盐49.35亿吨，硅石51.11亿吨，石灰岩41.72亿吨，共生熔剂白云岩资源量1.68亿吨，芒硝资源量3.79亿吨，冶镁白云岩283万吨。关闭和异地搬迁以往设置在全区高速公路、铁路、风景区、保护区等周边可视范围内的不合理采砂、采粘土、采建筑石料等采矿权。引导鼓励企业节约高效利用矿产资源，矿山企业资源有偿化率达到100%。聚焦矿山企业安全生产隐患问题和薄弱环节，特别是深刻汲取林利煤矿瓦斯爆炸的教训，在全区开展了查处煤矿领域超层越界等系列专项行动，有力打击了矿产资源领域违法违规行为。

（五）做实国土领域民生工程。截止目前，宁夏共办理发放不动产权证书88 378本。其中，平罗县农村土地改革三项试点工作已初显成效。宁夏先后投资10.2亿元，组织实施矿山环境和地质灾害治理项目50多个；向9个贫困县倾斜安排土地整治项目资金4.36亿元，保障易地扶贫安置用地5 900亩；投资919万元实施闽宁镇水源地调查评价项目，可解决5万人饮水。

（六）严肃查处国土资源领域违法行为。宁夏国土资源厅联合其他5个厅局出台了《党政领导干部违反国土资源管理规定行为责任追究办法》，进一步强化了国土资源执法监察效果。围绕国土资源违法违规问题整改，制定分片包干制度，将全区22个县区划分为8个督导区域，分别由8名厅级领导干部分片包干，指导督办责任区域违法违规问题整改。

（七）自然保护区内矿业权退出和矿山环境恢复治理工作取得阶段性成效。一是加强规划源头控制。将宁夏14个自然保护区全部列为禁止勘查开采区，明确要求今后凡自然保护区内一律不得设置出让矿业权，对自然保护区无条件避让。二是研究制定价款退还办法。国土资源厅联合财政厅印发通知，规定了退还矿业权价款的范围、方法、程序和分工，为矿业权价款退还提供政策依据。研究制定了采矿权价款退还实施意见，已顺利完成自然保护区内部省市两级发证所有矿山剩余资源储量核实、拟退还采矿权价款核算工作。三是积极推进矿业权退出工作。利用无人机锁定了21家矿山企业地面现状和地形地貌破坏现状，为后续补偿治理等工作提供依据。目前已注销探矿权6个，拆除房屋1 748间。四是有序开展生态环境整治。研究制定了《贺兰山国家级自然保护区矿山企业矿山环境治理和生态恢复保证金提取使用意见》，审查批复矿山地质环境恢复治理方案35个，已完成5处矿点生态环境恢复治理任务。五是持续开展高压执法巡查。对自然保护区内的83处矿点开展拉网式清查，共发现制止违法行为10起，其中违法占地4起，违法开采矿产资源6起。扣押及查封违法开采设备6台，联合当地公安部门在石炭井矿区和汝箕沟矿区封堵违规道路5条。六是建立协商机制。根据新调整后的任务分工，国土资源厅与石嘴山市人民政府进行了工作对接，并建立协商机制，共同推进自然保护区内生态环境综合整治工作。

二、宁夏国土资源开发利用保护存在的困难与问题

（一）土地节约集约水平低。宁夏土地产出率较低，每亩建设用地产生的国内生产总值为5.79万元，排全国第27位。开发区用地低效，全区有9个开发区综合容积率达不到国家最低标准，有6个园区工业用地地均税收不超过2万元/亩，低于全区平均水平。

（二）落实耕地占补平衡压力大。一些建设项目占用水利条件较好、土质较肥沃、交通便利的高等级耕地，补充耕地与占用耕地有质量差距，实现占补的耕地数量质量双平衡难度大。

（三）土地违法违规问题多。一些市县（区）政府主导下的违法违规问题依然存在。在2016年土地例行督察中，发现多起涉及地方党委、政府违规决策土地抵押融资等问题。

（四）生态移民迁出区土地复垦进度慢。2011年至2015年，宁夏人民政府批复68个生态移民土地权属处置方案。按照规定，移民搬迁后需要将原地区的农村居民宅基地17.06万亩全部恢复为农用地。目前仍有9.77万亩没有完成恢复，主要原因是各地重安置轻恢复，也存在地方缺少支持拆除旧居民点设施的资金问题。

（五）行政配置煤炭资源遗留问题难以解决。2005年至2012年间，宁夏先后给招商引资进来的企业配置了一批煤炭资源，部分企业在未取得矿业权情况下完成了后续勘查和建井工程。由于行政配置资源与国家市场化出让煤炭资源的规定不符，加之又遇国家化解煤炭过剩产能等诸多原因，这一问题始终没有得以解决。

三、准确研判国土资源工作面临的新形势

（一）从推动供给侧结构性改革来看，宁夏国土资源工作面临着新的任务。推进供给侧结构性改革，是调整经济结构、转变发展方式的治本良方，是适应经济发展新常态的重大创新。供给侧结构性改革就是要通过深入推进“三去一降一补”，着力提高供给质量，满足消费需求，推动经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。国土资源处于供给端的重要位置，在推进供给侧结构性改革中发挥着重要作用。无论是推动去产能、去库存，减少无效供给，还是培育新产能、促进产业升级，扩大有效供给，都与国土资源工作密切相关。当前，宁夏的产业结构还主要是依能倚重的，传统产业转型仍需时日，新兴产业尚未形成规模，新旧动能还在转换当中，去产能、去库存压力大，培育新动能的需求迫切，这都对国土资源精细管理、精准供地和高效用地提出了更高的要求。

（二）从加强生态文明建设看，国土资源工作面临新的要求。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。国土是生态文明建设的空间载体，对生态环境的破坏，主要来自对国土资源的过度开发、粗放利用。过去，宁夏资源环境相比东部等发达省区空间相对较大，无论土地开发利用，还是矿产资源勘探开采，对生态环境虽有影响，但还在可控范围内。当前，一些地方和领域没有处理好经济发展同生态建设的关系，资源约束日益趋紧、环境污染问题较多，一些地方生产、生活、生态用地布局不合理，规划管控和用途管制执行不严格，加剧了国土空间开发失衡，制约了可持续发展。建设生态文明必须从国土资源使用这个源头抓起，把节约资源作为根本之策。正在开展的空间规划改革试点，就是聚焦这些问题，编制空间规划，划定“三区三线”，控制开发强度，优化国土资源开发格局。按照绿色发展理念，坚持保护优先，把节约资源和保护环境的基本国策贯穿到落实工作的方方面面，以空间规划改革试点为契机，划足划优划实“三区三线”，建立资源总量管理和全面节约制度，设定并严守资源消耗上限，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，努力建设天蓝地绿水美的美丽宁夏。

（三）从宁夏发展实际看，国土资源开发利用保护面临新的挑战。当前，随着经济发展进入新常态，国土资源供给也随之出现了调整變化。一是土地供应发生了改变。2016年全区新增建设用地计划指标9.13万亩，仅使用了4.47万亩，用了不到一半。很多已经批下去的土地，市县也没有供出去，目前全区还有12万亩的土地批而未供。二是用地结构发生改变。从投资主体来看，2016年国家投资重大基础设施项目用地面积大增，同比增长4.5倍，自治区各级政府及有关部门投资立项的项目用地同比下降40%，各类企业及市场主体投资的建设项目用地面积同比下降40%。从用地方向看，城镇项目用地同比下降56%，工业项目用地同比下降52%，交通水利项目用地同比增长6.2%，用地结构发生了明显变化。三是闲置低效土地较多。在加快推进城镇化建设过程中，土地城镇化快于人口城镇化，闲置低效土地大量存在，盘活利用潜力巨大，挖潜成为今后土地供应的重要来源。加之，国家对供而未用和闲置土地的清理追责越来越严，这对精细管理、精准供地提出了更高的要求，需要合理配置资源，用好差别化政策，不断提高土地管理利用水平。

四、国土资源为实现自治区党代会目标提供支撑与保障的著力点和努力方向

（一）聚焦创新驱动战略，重点推进“四个创新”

一是推进机制创新。充分发挥建设用地“三确保一平衡”用地保障机制，全力保障自治区重大交通基础设施项目、产业项目和民生项目用地需求；积极探索区内易地占补平衡新机制，支持开展补改结合“旱改水”工程，确保铁路、高速公路和大中型水利水电等稳增长重点建设项目落实耕地占补平衡任务。二是推进服务创新。围绕宁夏确定的“两个先行区”“两个示范区”建设，认真落实新产业新业态用地政策和旅游业发展用地政策，创新旅游业发展用地管理；建立健全自然资源产权制度，加强产权制度保护，激发创新创业活力；全面推进不动产信息平台建设，加快数据整合建库进度。持续推动农村“两证合一”确权登记工作，配合开展自然资源登记试点工作。三是推进技术创新。加大急需矿种和紧缺矿种勘查力度。提高应急测绘保障和规模化测绘生产能力，推进全区基础测绘转型升级。加快推进新型基础测绘更新，获取全区范围2万平方公里的高精度雷达影像，开展宁夏平原基础地理信息数据的更新工作，为自治区空间规划试点工作提供地理信息数据支撑。四是推进改革创新。深入开展平罗县农村土地改革三项试点工作，稳步开展建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作，积极探索创新，确保试出可复制推广的新经验新成果。扎实推进中卫市建设用地履约保证金、吴忠市工业用地分期发放土地使用证、固原市改革工业用地供应方式3项制度试点项目，努力探索出符合宁夏特色的节约集约用地新模式。

（二）聚焦脱贫富民战略，聚智施力“三大扶贫”

一是因情施策，做好政策扶贫。全力保障扶贫开发、异地搬迁、危窑危房改造和基础设施项目用地，为贫困县（区）增加新增建设用地规模，给予年度新增建设用地计划指标。落实国土资源扶贫攻坚7条政策措施，特别是深入开展城乡建设用地增减挂钩试点，为实施自治区脱贫攻坚易地扶贫项目提供政策支持。持续开展生态移民搬迁工作，确保农民搬得出稳得住能致富。二是因地制宜，做好项目扶贫。加大中南部主要城市备用水源勘查力度。开展生态移民安置区地下水勘查和供水安全调查评价、特色农业产业带水文、环境地质调查评价。在争取资金开展地质调查的基础上，重点开展中南部急需优质矿种勘查。以需求为导向实施宁南、香山煤炭资源、中南部地区页岩气（油）、煤层气等能源矿产资源调查评价。开展贫困县（区）砂、石、粘土矿资源储量检测工作，编制该区域非煤矿产资源采矿权设置区划，确保贫困地区经济社会发展对资源的需求。加大富硒农业地质勘查，促进农业增产增效和农民增收。三是因势利导，做好精准扶贫。支持连片贫困地区开展光伏扶贫工程，对利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚等建设就地消纳的分布式光伏电站，优先保障用地。支持贫困地区设施农业发展，对直接用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地，按农用地管理，不再办理农用地转用审批手续。支持贫困地区发展旅游产业，对旅游项目中用途单一且符合法定划拨范围的，可以以划拨方式供地。对水利水电工程建设项目占用25亩以上、纳入退耕还林计划的陡坡耕地，不计入须补充耕地范围。

（三）聚焦生态立区战略，着力做好“三项工作”

一是严格落实耕地保护制度。强化各级地方人民政府耕地保护主体责任落实，推进土地数量质量生态“三位一体”管控，采取有效措施加强对永久基本农田进行特殊保护。持续开展高标准农田建设，提质改造现有耕地。二是深入推进节约集约用地。认真落实国家和自治区土地供应政策措施，加强供地监管，继续严把新增过剩产能供地关口，决不向过剩产能和低水平重复产能供地；落实城镇低效用地再开发各项政策措施，促进城镇更新改造和产业转型升级，盘活存量建设用地，优化土地利用结构，提高城镇土地利用效率。三是持续开展生态环境恢复治理。持续推进贺兰山国家级自然保护区关闭退出矿山环境恢复治理工作。提高资源开发的生态环境保护准入门槛，制定禁止和限制开采区。加大采矿区扬尘污染整治工作的督促检查力度，严厉打击非法违法开采行为、安全生产违法行为和造成扬尘污染的重大环境违法行为。

Abstract：The Bureau of Land and Resource of Ningxia has both good and bad news in land resource development and protection.To achieve the goals of the twelfth Party Congress in Ningxia，the bureau decides to focus on the following three aspects to provide support：first，to focus on innovation-driven strategy，prioritizing to promote the innovations in governance，development，reform and construction； the second is to focus on poverty alleviation and enrichment strategy，calls for the wisdom of people to implement the poverty alleviation strategies； the third is to emphasize on the ecological strategy edges to regional development，and to and to accomplish the three types of work.

Key words：innovation-drive；poverty alleviation and enrichment；land resources