关于乡镇人大组织建设的几个问题

席文启

中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，以及与之相关的法律的修订，在实际上把主席团常态化了。如果把文件精神和法律含义用足，似乎可以逐渐采取一些更为积极的措施，进一步加强乡镇人大组织建设，把乡镇人大工作做得更好。

在我们国家人民代表大会体系当中，乡镇人大作为国家最基层的权力机关，一个距离老百姓最近的民意机构，它会有怎样的未来走向，值得反复思考、不断研究完善。

2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）的出台，以及与之相关的法律的修订，是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措，为乡镇人大建设完善发展提供了根本遵循和保障。

《若干意见》和修订后的法律对于乡镇人大的规定

《若干意见》提出：“明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。规定乡镇人大主席团或主席、副主席在闭会期间，可以组织代表听取和审议政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议；开会时，向乡镇人民代表大会报告工作。乡镇人大主席团或者乡镇人大主席、副主席，应当将代表的审议意见和群众对政府的意见交由有关方面研究处理，有关方面应当及时反馈研究处理情况。乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务。”

“乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表人选；有条件的地方，可以配备专职副主席。乡镇人大主席、副主席应当把主要精力放在人大工作上。明确人员协助乡镇人大主席开展工作。”

根据《若干意见》修订后的地方人大组织法，明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。新法规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”

同时，在修订后的法律中多处规定，主席、副主席在闭会期间根据主席团的安排组织代表开展各种活动，这也符合人大实行集体决定问题集体负责的制度本意。

这里的说法，实际上就是要明确主席团在乡级人大具有某种常态地位。这个规定对于那些已经在经常性地开展工作的主席团来说，是颁发了一个明确的身份证。对修订后的法律对于主席团闭会期间的职权和活动方式的规定，应该怎么理解？笔者觉得，可以把主席团在闭会期间的职权和定位概括为以下几项。

一是召开会议权。即可以根据需要召集会议，研究需要研究的问题。

二是组织代表活动和安排监督事项权。即主席团在闭会期间有权安排的事项集中在两大类上，包括组织代表活动和组织代表开展监督工作。

三是主席工作安排权。即主席团有权安排主席的工作，或者说主席应该根据主席团的授权或交办来开展自己的工作，而不能个人说了算。

四是主席团对代表大会负责，其在闭会期间的工作情况应该向代表大会报告，同时也暗含了每年度的工作计划也应该在年初的代表大会上报告，经由大会批准授权开展闭会期间的工作。需要注意的是，法律并没有赋予主席团重大事项决定權和人事任免权，甚至也没有准许它单独行使监督权，而是要组织代表开展监督。

常态化的乡镇人大主席团如何进一步加强组织建设

《若干意见》和新的法律规定意义何在呢？笔者觉得，就是在实际上把主席团常态化了。之所以用常态化这个概念，而不是常设化这个概念，是因为法律仍然没有赋予它乡镇人民代表大会常设机关的地位和职权，包括重大事项决定权和人事任免权，也包括独立行使监督权，而这些才是人大常设机关的典型特征。由于没有这些授权，因而还不能称其为常设化，只能称其为常态化。

在实际上把主席团常态化了。这个已经常态化的主席团应该怎样进一步加强组织建设？如果把文件精神和法律含义用足，似乎可以逐渐采取一些更为积极的措施。

一是适当增加乡镇人大主席团的人数，可以达到11—15人。这样，党委书记、专职副书记、人大主席、人大副主席、基层人大代表都可以进入。主席团的人数有较大增加，既是为了增强主席团的代表性，容纳各个方面的代表；也是为了增加主席团履职的力量，以便开展经常化的工作。这一方面是常态化后主席团工作的需要，也是逐步向着形成一个常设机关的方向迈步。现在只规定主席团可以组织代表开展监督，比如听取政府专项报告等，而不能自己独立地开展监督，其重要原因之一就是主席团成员数量过少。同时，主席团也还有一个为了适应新形势下工作需要而进行扩容的问题。比如，为了加强代表资格审查工作的需要，主席团中还应该包括纪检方面、组织方面的负责干部等。当然，这些人员要进入主席团必须首先当选代表。

二是其中基层代表应该不少于三分之一。现在5—9人或者7—11人的主席团，除了安排乡镇领导之外，名额所剩无几，没有几个基层群众代表可以进入。这与人大作为民意机关的性质不相吻合，也与我们强调密切联系群众的要求不相吻合。主席团中更多地吸收一些普通群众身份的人大代表，也应该是最基层一级人大的显著特色。我们的县级人大常委会之所以要增加员额，恐怕也有这方面的原因；而这又可以作为我们增加乡镇主席团员额的重要参考依据。

三是在人大主席实行专职化之外，有条件的还可以配专职副主席。同时要求主席、副主席要以主要精力甚至专门精力从事人大工作。在这个基础上，甚至还可以再向前走走。比如，小的乡镇人大主席可以设置一正一副；大的乡镇主席就不妨设置一正两副，现在也已经有这种先例。如，山东已经有不少市县的乡镇实现了主席为一正一副甚至是一正两副的配置。不要担心人大主席多了没有事情可干，只要党委放手让他们干，他们有的是事情该干能干可以干。

四是乡镇人大设立专门办公室，配备专职工作人员，有条件的比较大的乡镇，可以建立类似于综合办公室那样的机构，人员可以配置到3—5人。主席团常态化了，主席團的工作常态化了，主席、副主席的职数增加了，事情多起来了，相应地，与之相匹配的工作人员的数量也应该增加。现在已经有配置2—3个专职工作人员的情况，而且还是感觉忙不过来。当然，可能有人会觉得，编制不好解决。这当然是一个问题，但是，中国的事情关键在党，只要地方党委支持，这个问题也不是不能解决的。人大的同志应该让党委认识到，把老百姓的事情办好，依靠人大来做是有优势的。在这方面已经有了不少的经验。这也是人民代表大会制度的优势，是制度化、法律化了的群众路线的优势。

在这几个方面的组织建设进一步加强了，我们就会把《若干意见》的精神落实得更好，把加强乡镇人大工作和建设的事情做得更好。

（作者单位：北京市人民代表大会制度理论研究会）