环保离多近，污染就离多远

萧仁武

2017年3月底，重庆市四届人大常委会第三十五次会议审议通过《重庆市大气污染防治条例》《重庆市环境保护条例》两部重量级地方环保法规。这两部法规既进一步落实了上位法的内容，又联系地方实际作出了创设性规定，并被鲜明地烙上了“支持公众参与”的印记。

从信息公开到大众关心，公众参与是改善环境的巨大动力。这一真谛，应该得到足够的重视，并加以运用。只有环保离普通公民越近，污染才会离我们越远。

环境公益诉讼胜诉背后

重庆市地处长江三峡库区，是长江上游地区重要生态屏障，环境问题倍受公众关注。

2014年8月，湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司将产生的废水、尾矿未经处理就排入厂区附近有溶洞漏斗发育的自然洼地，导致重庆巫山县千丈岩水库水质出现异常。

重庆绿色志愿者联合会从媒体报道上获悉此事，了解到由于该污染为跨境污染，缺少原告，便决定作为发起方，提起跨境环境公益诉讼。

“这是三峡库区首例跨行政区域环境公益诉讼案，也是重庆首例民间环保组织提起的公益诉讼案，但该案侵权行为地与结果发生地分属不同行政区域，且受害人较多，维权难度大。”重庆绿色志愿者联合会负责人表示。

重庆市万州区法院在接到诉讼请求后，于当年11月初，派工作人员前往现场查勘，并决定受理此案。重庆市检察院二分院则及时与志愿者联合会沟通，制作《支持公益诉讼意见书》《出庭意见书》等，直接支持环境公益诉讼。

经过艰苦努力，2016年1月，重庆市万州区法院作出判决，支持重庆绿色志愿者联合会的诉讼主张，判令被告立即停止对千丈岩水库饮用水源的侵害，在国家级媒体上赔礼道歉，限期进行生态修复，逾期不履行修复义务或修复不合格，由被告承担修复费用991000元。另外，诉讼中产生各种合理费用共32万余元也由被告承担。

“过去，环境治理主要依靠行政手段，民众缺乏参与途径，这导致对违法排污缺乏足够的监督。该案胜诉，对于推进民间环境公益诉讼有着积极意义，将极大地激发民众参与环保事业的热情。”万州区法院审委会专职委员冯纲表示。

污染者受到了应有的处罚，群众的环境利益得到了主张，重庆首例由民间环保组织提起的公益诉讼尘埃落定终圆满，这也折射出重庆近年来在鼓励、支持、推动公众参与环境保护方面所作的努力。

记者在重庆市环保局了解到，重庆先后制定印发了《关于推进环境保护公众参与的实施意见》《重庆市环境保护公众参与实施办法》等；在受理建设项目或规划环境影响评价文件、做出拟批准决定后和审批结束后，及时通过网站和媒体进行公告；严格落实环境影响评价公众参与要求，通过论证会、听证会或其他形式征求公众意见。

同时，严格落实新环境保护法关于公众参与的要求，保障公众环境保护知情权。如，市高法院将环境公益诉讼作为环境资源审判工作的重心，规定提起环境公益诉讼原告的范围及訴讼费缓减免办法；明确检察院可以支持环境污染、破坏行为受害单位或个人向人民法院提起环境保护民事、行政诉讼，也可以支持依法登记设立、以保护环境为目的的公益性社会团体提起环境公益诉讼。

据统计，去年，重庆着力解决了一批群众反映强烈的环境问题，共累计交办案件365件，责令207家企业整改，立案处罚124起，罚款285万元，约谈90人。

环保组织整体

“破冰”乏力

首例由民间环保组织提起的公益诉讼胜诉绝非偶然，政府的积极态度也促使公众参与环保热情进一步提升，但环保组织整体“破冰”乏力仍是一个不争的事实。

2017年初，重庆市渝北区人民法院公开宣判重庆公众河流环保文化中心诉重庆市铜梁区土桥镇人民政府履行法定职责一案，判决驳回原告诉讼请求。据了解，该案系重庆法院系统首起公开宣判的具有环境公益性质的行政诉讼案。

排开原告与被告之间的其他争议，值得注意的是，法院认为，原告的诉讼请求，明显带有公益性质。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，原告由于未满足“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”的要求，故原告提起公益诉讼的主体资格不适格，其诉讼请求不能得到支持。

法院依法判案毋庸置疑，但这也从一个侧面反映了民间组织参与环境保护的现实困境。

像“重庆公众河流环保文化中心”这样“吃螃蟹”的民间环保组织并非个例，但据记者调查发现，在重庆有“有能力”“有资格”开展环境公益诉讼的民间环保组织较少。对于环保组织提起的公益诉讼，真正立案的也并不多。

“本來有资格的组织就少，愿意‘管闲事的组织更少。”中国政法大学法学教授王灿发说，现状验证了他的观点：目前，环保公益诉讼不会出现滥诉的情况，更别说“井喷”的爆发式增长了。

对此，多位专家和多个环保组织也表示，环保公益组织在资金、能力、人才等各方面还有很多的欠缺，这一方面造成了环境公益诉讼“春天”迟迟不至，另一方面也在一定程度上制约了公众参与环境保护。

依法保障公众参与权利

打通公众参与环保之路虽然漫长曲折，但却从未停滞。

6月1日起同时施行的《重庆市大气污染防治条例》《重庆市环境保护条例》鲜明地烙上了“支持公众参与”的印记。

《重庆市大气污染防治条例》针对投诉较多、反映强烈的居民小区等地开设餐饮、加工维修等情况，本着“旧的治理、新的从严、方便群众、兼顾民生”的原则，增设了对产生油烟和废气的加工服务、服装干洗、机动车维修等服务项目的禁止性规定，明确了公民、法人和其他组织的举报权。

同时，对环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门接到有效大气污染举报后的程序进行了细化，确立了首问制度和反馈制度，规定对实名举报并查证属实的，对举报人给予奖励。

《重庆市环境保护条例》也增设了信息公开与公众参与的相关规定，进一步明确了公民、法人和其他组织在环境保护中的权利和义务，规定了有关具体监督管理工作中应当公开的事项。特别强调在发生重大、特大突发环境事件时，“市、区县（自治县）人民政府应当采取新闻发布会等方式，适时向社会通报有关突发环境事件的事态发展和应急处置等情况”。

该法规还规定政府应当鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传。

“这些规定，实现了民众诉求与防治重点相衔接，依法保障了公众参与和监督环境保护权利，进一步引导和鼓励广大公众在享受环境权益的同时，积极参与生态文明建设，自觉履行保护环境的义务。”市人大常委会法制工委副主任黎藜认为。

公众参与是环境保护向更高更深层次演进的重要支点，但记者观察发现，公众参与环保的内容虽在法律、法规中有所体现，但其保障体系却尚未完全建立。

市人大法制委副主任委员黄源彪告诉记者，公民及其团体在法律上的地位不明确，也没有积极鼓励公众广泛参与的激励细化机制。而现行立法中虽然已有一些关于公众参与的规定，但过于原则和抽象，缺乏可操作性，导致公众参与的范围较窄，不利于环境保护的发展，并且公众参与环保活动的方法机械、单一，作用有限，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。

黄源彪建议，要配套出台相关法律法规，包括一些单行法律、地方性法规、环评公众参与标准等；要探索出符合各地实际的公众参与模式和方法，用法规形式固定下来。要从立法上进一步推动环境公益诉讼，鼓励公民通过环境信访、行政诉讼或民事诉讼途径来纠正不正当政府行为或要求企业停止污染损害。

市人大城环委副主任委员简杰则建议，要在法律和政策上鼓励公众建立和发展民间环保团体，加强公众参与的组织保障，培育公众参与的社会基础。

“知情权是实现公众有效参与环境保护的必备前提。”简杰还建议，要扩大环境信息的公开性和透明度，把环境质量状况、污染源污染物排放、污染事故及处置、环境决策的信息等全面公开，借用公众舆论和公众监督，一方面对污染环境和破坏生态者施压；另一方面，促进环保行政执法部门依法办事。

公众参与是环境保护不竭的动力。作为长江上游地区重要生态屏障，重庆的环保工作任重道远。对于支持公众参与环保，市人大在立法上已经给出了积极信号，对于如何充分发挥公众参与环保的主观能动性，充分满足公众环境知情、参与和监督的权利，我们还将拭目以待。