村官腐败问题研究

冯楷

摘要：党的十八大以来，“反腐”成了热议的话题，在对高层“老虎”进行处理的同时，基层腐败问题同样不容忽视，“苍蝇”虽小，但要是任由其发展，恐怕党和政府的形象在基层就要被破坏殆尽了。本文在学界以往研究的基础上，首先对“村官”进行了范围的界定，然后分析了村官腐败行为的主要类型，并在对原因的分析的基础上提出了遏制村官腐败的三项对策：制度规范、权力监督和提高村官个人素质。

关键词：村官 腐败 原因分析 对策

一、“村官”概念的界定

在理论上，村官概念的界定问题实际上就是“村官”这一身份的角色定位问题，对此学术界主要有三种观点。首先是以徐勇为代表的“双重角色理论”，徐勇认为：“在乡政村治的新体制下，处于国家与社会之间的村庄的地位凸现，村干部扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务。[1] 其次是以贺雪峰为代表的“政府腿脚理论”，他试图从村干部实施的行为的性质而不是制度安排上去分析和理解村干部的角色定位问题，“在县乡—村干部—村民的关系中，表现为（县乡—村干部）—村民的关系，其中，（县乡—村干部）是联结在一起形成的共同体，县乡因为有了进入到村庄中的代理人，就有能力来做到信息对称，从而有能力完成针对千家万户的难事。[2]最后是以吴毅为代表的“双重边缘化理论”，以一种区别于“双重角色理论”二元结构性分析的静态定位和应然状态的描述，尝试以动态视角去理解处在“过程——事件”中的村干部的行为，从行为主体即村干部的角度去分析在制度在塑造和影响村干部的行为的同时，主体行为对制度的适应和选择对制度运行产生的影响。“一方面，村干部为村民所供养，由村民任免，但却主要在替政府办事；另一方面，乡镇政权一如既往地需要村干部配合工作，但却愈益无法对他们提供利益上的激励与政策上的庇护”，所以，他认为当前村干部正处在国家与农民夹缝之中的结构性两难之中，逐渐被置于一种“姥姥不疼、舅舅不爱”的边缘化境地。

二、村官腐败的原因分析

（一）制度规范层面的原因。首先是村委会的选举，村民自治制度作为我国基层民主政治的伟大实践，作为一种直接民主制度，在乡村的范围内应该说相对于间接民主更具有优势，因为群众直接表达自己的意见，参与决策与管理，而不需要通过任何中间人或机构传达，这就避免了村民作为个体的意思表示失真的风险。当前村委会选举的主要问题在于现行的规定过于原则性，实际可操作性不强，主要表现在贿选等以不正当方式干扰选举秩序的行为以及村委会成员的罢免机制问题。

（二）权力监督方面的原因。首先是内部监督，村级内部监督的前提是及时有效、全面的村务公开，村务公开的不全面、不及时导致信息流通的障碍，作为监督主体的村民无法进行监督。其次是外部监督，上级部门对村官的监督，尚未建立全面、系统、有效的监督体制和检查机制。

（三）主体方面的原因。主要是指农村人才的流失，普遍受教育程度不高，法制观念的淡薄以及近年来受农村社会文化的影响，思想被腐蚀，价值观扭曲。用经济学语言表达农村干部这种行为，它认为是一种“成本低，风险小，收益高”。[3]的生产交易活动，在这种腐败收益远远大于腐败成本的情况下，就会形成一种贪占习惯，从而使这些农村干部对违规违法产生一种思想上的认同，认为是理所当然的。

三、遏制村官腐败的对策

（一）完善相关的法律及制度规范。完善法律制度方面主要是《刑法》需要进一步明确村官职务犯罪的主体范围以及村官从事的事务中哪些是属于执行公务。以及《村民委员会组织法》则需要从民主选举制度以及村务公开制度、财务制度方面加以完善，特别是对贿选等扰乱选举秩序的行为要明确处理部门、加大处罚力度，对候选人的资格加以限定，对农村土地产权制度还需要进一步明晰，规范农村财务制度。

（二）权力监督方面，实行“组财村管”、“村财乡管”的财务管理制度，建立经费收支咨询制度等，另外简化举报、农村信访制度，加强上级部门对村级事务的监督。应当明确财务代管的范围，落实监管结果，在村账乡管之后，乡财政部门要定期对村民公布财物收支情况和专项资金使用情况，如若发现村账存重大违规行为，要迅速移交有权机关进行处理。

（三）加强教育，提高素质。教育是思想和行为的先导，经常性、有针对性地對干部特别是领导干部进行廉洁从政教育，着力解决从政道德、理想信念和法制觀念问题，使他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，使其从思想上构筑“不愿违规违法”的“自律线”。

总而言之，几乎在应对村官腐败这一问题上，不少相关学者都提及村官思想政治素质不高，法制观念不强，所以在对策上也都提到需要加强村官思想政治教育，让其树立法制观念。诚然，笔者承认思想问题、文化问题是根本解决之道，但这是一项长期工程，可能需要好几代人去完成，所以不能期望通过短期的教育能有多大的改观，当下反复进行的各式的思想政治教育以及针对检验教育效果的各种考核，反而显得有些急功近利。于此相对的，笔者更愿意选择相信制度对人的行为的约束。如果说村官腐败的原因是由于素质不高、法制观念淡薄的话，那社会中层乃至高层的腐败现象又如何解释呢？所以腐败行为与思想政治素质以及法制观念并没有直接的联系，用经济分析的方法去分析村官的腐败行为我想是更加能让人信服的，虽然这样的分析方法之下所提出的解决问题的措施是大同小异的，但它至少能为今后的立法和制度完善指明方向。说到对村官的教育，不管是法制教育还是廉政教育或者是思想政治教育，一直以来都收效甚微，我认为其中很重要的一个原因就是“教育”的方式太过单一化，一般都是一种简单的宣传、会议、学习班的方式，且不说这样的“教育”的内容是不是具有足够的说服力，就教育对象而言，都是三四十岁的成年人，基本都已经有自己的一套行为方式和价值观念，这样的短期的、单向的灌输并不会有多大效果，等到“教育”一结束，还是老样子。所以一套好的制度是必要的，制度约束人们的行为，虽然并不直接约束思想，但可以间接的影响思想，特别是对周围人的影响是一种循序渐进的良性引导，从而逐渐改变观念，毕竟，人们的信心当初是从哪里失去的就应该从哪里找回来。

参考文献

[1] 徐勇. 村干部的双重角色：代理人与当家人[J]. 二十一世纪（香港），1997，8.

[2] 贺雪峰. 村干部角色[N]. 学习时报， 2015年10月22号（005）.

（作者单位：四川大学法学院）