普惠金融视角下发展我国新型农村合作金融组织的思考

李芸+夏英

摘 要：基我国农村金融最主要的问题是普通农户的金融需求得不到满足，发展普惠金融是我国农村金融改革的必然之路。新型农村合作金融内生于农村，是天生的微型金融，具有普惠金融的属性，在农村具有广阔发展空间。依托农民专业合作社的新型农村合作金融在发展中需要坚持社区性原则，坚持合作制，坚持以专业合作为基础，坚持微型金融市场定位，追求可持续发展与金融普惠。借鉴国际经验，发展新型农村合作金融组织推进我国农村普惠金融发展。

关键词：普惠金融；农村金融；合作金融

由于利率管制、信息不对称、道德风险等问题的存在，发展中国家农村信贷市场的效率非常低下，农户普遍受到信贷约束，中国农户受信贷约束情况更加严峻。农村金融是支持和服务“三农”的重要力量，对促进农业、农村经济社会发展、提高农户收入有着重要作用。源于二元经济结构的不利影响，中国农村金融体系始终都没有跟上农村经济发展的需要，农村金融发展滞后加剧了城乡二元结构。改变城乡二元结构实现城乡统筹要从农村金融改革，尤其是发展普惠金融做起[1-2]。已有研究发现，增加农村金融机构贷款网点及机构数量，比扩大涉农贷款比例更能促進农村经济发展，而且普惠性金融发展对农户收入具有显著的正效应[3-4]。普惠金融有助于减贫，无抵押、无担保要求的微型信贷能够增强贫困人群自我发展能力；农民扶贫资金互助组织已成为帮助农民增收脱贫的有效途径 [5-6]。

1 普惠金融是深化中国农村金融改革的必然之路

2005年，联合国提出普惠金融概念，提倡一种公平的理念，构建一个全方位、有效惠及社会各个阶层和群体的金融体系。普惠金融强调的是通过不断完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和低收入人群，不断提高金融服务的可获得性[7]。该理念提出后在许多国家获得推行，各国积极探索普惠金融发展模式，如日韩以农协为载体的普惠金融模式、巴西的代理银行模式、肯尼亚的手机银行模式等[8]。普惠金融从资源配置的角度实现机会均等和公平，是金融制度公平性的要求。在农村，这种要求集中体现在信贷可得性上。普惠金融的提出为我国深化农村金融体系改革，破解“三农”问题提供了有益启示。

发展普惠金融离不开金融创新，包括制度创新、机构创新和产品创新。从金融机构创新的层面看，2006年以来，银行监管部门开始对农村金融实行“低门槛、宽准入、严监管”的政策，努力推进农村金融机构的创新。这些积极的举措推动了农村普惠金融的发展。不过，中国的普惠金融发展水平位于133个样本经济体的平均水平之下，在金砖五国中仅领先于印度[9]。我国农村金融体系普惠水平低，突出表现在正规金融在农村金融市场的广度和深度距离满足农户和农村中小企业的需求尚有非常大的差距[10]。近10年来，我国新一轮的农村金融改革并没有实现政策初衷，新型农村金融组织发展逐渐偏离了实现普惠金融的方向[11]。

2013年，中共十八届三中全会正式提出发展普惠金融，将其作为推进农村金融改革的重要抓手。2015年中央一号文件进一步要求“强化农村普惠金融”。在经济新常态背景下，中国需要进一步深化农村金融服务体系改革，提升金融服务“三农”的能力，因此，中国金融机构服务转型必然要走发展普惠金融的道路。

2 我国农村合作金融组织发展现状

我国农村金融最主要的问题在于普通农户的金融需求得不到满足。近年来，作为我国农村金融主力军的农村信用社，其改革的主要方向是股份制，“去合作化”倾向明显，合作制的性质正日益减弱。随着农村信用社的商业化改革，我国农村出现了事实上的合作金融缺位的局面。与此同时，民间自发形成的、具有扶贫性质或依托农民专业合作而建立的非正规农村合作金融组织纷纷出现，使得准正规资金互助合作组织和非正规农村合作金融组织则数量庞大，发展则是良莠不齐。

2.1 正规农村合作金融组织发展停滞

由银监会批准设立的农村资金互助社，准入门槛高，发展速度最慢，数量最少。目前已取得金融业务许可证的农村资金互助社有49家。资金来源渠道单一，自有资金规模有限，对外融资渠道不畅，制约着对农户的信贷服务，盈利能力普遍较弱。银监会自2012年暂缓审批农村资金互助社牌照，致其发展基本陷于停滞，影响度有限，发展前景不乐观。

2.2 准正规农村合作金融组织发展快，情况复杂

准正规的农村合作金融组织在我国银行业监督管理委员会框架之外产生和运作，是中央除银监会以外的其它政府部门、地方政府为缓解农村贷款难，依照政府宏观政策推动农户、合作经济组织和农村微小企业自愿入股建立起来的合作金融组织。这类合作金融组织没有获得金融许可证，或在民政部门、工商管理部门注册，或没在任何部门注册，但是接受政府部门的指导或监管。

2.3 非正规农村合作金融组织潜在风险高

非正规的农村合作金融组织是由农民自主兴办，是内生性较强的合作金融组织，没有登记注册，政府部门也没有给予扶持，处于自发状态，一般游离于各级政府部门的监管之外。社员间经济上的联系较弱或没有生产合作的基础。资金来源主要是成员股金，有些可能吸收了一些成员或者非成员的存款，或者变相存款。由于缺少外部监管，内部管理漏洞较多，实际上与民间融资机构很难区分，存在较大的经营风险。

3 新型农村合作金融促进金融普惠机理分析

3.1 农村合作金融的内生性

从金融机构的角度分析农村金融排斥，其原因主要是信息不对称带来的风险以及成本顾虑。市场机制的逐利性决定了分散的、小规模的农户和大量的农村中小企业受到商业金融的排斥，金融机构的担保、授信标准高，包括新型农业经营主体在内普遍面临贷款困难、手续繁杂、隐性费用高等问题，融资瓶颈亟待打破。农村经济发展需要真正意义上的合作金融。相比其他金融制度，农村合作金融内生于农村，是能较好地适应农村经济社会发展的制度。合作金融具有的自愿性、互助共济性和民主管理等特性，使得农村合作金融制度具有较高的效率，能够在农村金融领域占据重要一席。

3.2 新型农村合作金融组织具有微型金融的特性

我国的低收入人群主要集中在农村地区。微型金融的目标是让金融服务能够最大限度地惠及被传统银行业务拒之门外的客户群体，为农村地区提供充分而有效的金融供给。农村金融体系中，农户信贷和小微企业信贷的需求不同于大型公司，通常具有急需获取贷款、申贷频率高、每笔申贷金额低的特点，导致金融机构对农户、小微企业的单位授信成本提高。微型金融机构定位于社区，具有管理半径小、决策路径短、办事效率高等特点，能够更为有效地满足农户、小微企业多样化、个性化的金融服务需求。新型农村合作金融组织主要设立在行政村、乡镇一级，服务于社区，是天生的微型金融：一是具有信息优势，体现在贷款人对借款人还款能力的审查和对贷款的监督过程中。二是这些组织的操作比较简便，合同内容简单实用，降低了交易成本低。三是因地制宜的安排担保机制，缓解了农户、小微企业的担保约束。

4 推进新型农村合作金融组织发展，提高农村金融普惠水平

2014年中央一号文件提出：“发展新型农村合作金融组织”，2015年中央一号文件提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任”，2016年中央一号文件提出“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任”。从一号文件的要求来看，农民合作社形态的合作金融是目前国家鼓励发展的主要形态。依托农民合作社的新型农民合作金融组织在农村有广阔的发展前景，但其发展需要规范、引导以及到位的监管，可以借鉴国际经验，构建满足中国农村发展需要的合作金融体系，促进农村金融普惠。

4.1 博采众长，推进新型农村合作金融组织发展

依托合作社的新型农村合作组织在发展上，可以参考国际经验，特别是日韩以农协为载体的普惠金融模式。作为农户自己的合作金融组织， 日本“农协”分支机构几乎覆盖了全部的农村金融市场。农协不以盈利为目的，对农民提供全方位金融服务。日本农村合作金融立足三农，严格按照合作金融原则运行，一是在资金来源上主要是吸收农户存款；二是在管理和分配制度上实行民主管理，一人一票，年终盈利的7%用于向所有会员分红；三是机构设置上以便利农户和方便管理为原则，向农户提供低成本、授信額度灵活的贷款。日本农村合作金融的发展得益于政府的大力扶持。建议我国各级政府从税费优惠、资金扶持等方面加大政策扶持力度。

在风险控制方面，日本政府和金融合作组织共同出资建立了存款保险制度、农业信用保证保险制度以及农业灾害补偿制度，同时设置了临时性的资金调剂和相互援助制度。德国农村合作金融主要做法如下：第一，建立完善的存款保护机制。第二，通过完善的行业公会对合作银行的保险存款活动进行直接管理和经营，由民间机构合作审计协会对合作银行进行监督，政府不直接监督或干预。此外，德国对合作金融体系的监管采用了政府监管、行业自律规范（审计合作协会）相结合的方式。我们可以学习其经验，明确监管部门，创新新型农村合作金融组织的监管模式，提高监管效率，降低监管成本。

4.2 扬长避短，发展农民自己的合作金融

以合作社为基础的农村合作金融优势明显，一是以社区为基础，信息较为对称，信任程度高，有效降低交易成本；二是以生产合作为基础，有助于防范风险；三是合作社的法人治理结构可以实现民主管理，有利于信用合作的可持续发展；四是资金供求双方统一，既能解决合作社及其成员资金短缺的问题，又能促进农民专业合作社的发展壮大。同时也存在着不少挑战：一是部分农民专业合作社吸收了社会资本，虽然充实了资金来源，但是社会资本的逐利动机较强，发展中偏离了合作金融的初衷；二是当前农民专业合作社的治理结构普遍不规范，风险防范机制不完善，发展合作金融潜在风险大；三是部分农民专业合作社基本以信用合作为唯一业务，缺乏产业合作的基础，合作金融基础不牢靠。四是作为合作金融主要实践者和发起者的农民对金融业务不熟悉，专业知识缺乏，导致操作风险。

依托农民合作社的新型农村合作金融组织的发展，需要坚持支农、支小、支弱的市场定位，为此应着力做到以下几点：一是坚持合作组织的社区性；二是坚持以专业合作为基础，避免纯信用合作，确保资金用于“三农”；三是坚持资金互助的封闭性；四是坚持微型金融的定位；五是建立新型农村合作金融组织与农村信用社、村镇银行等正规金融机构的对接机制；六是由各级政府明确并完善对新型农村合作金融组织的监管，考核指标中不仅关注经济效益，更关注社会效益，强化普惠属性。

5 总结

农民专业合作社是农村发展和农民增收的重要载体，以农民专业合作社为依托的农村合作金融组织的健康有序发展，不仅有助于缓解社员的资金瓶颈，实现合作社成员的共赢，更将提升农村普惠金融的发展水平。

参考文献

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[2] 谢升峰，路万忠.农村普惠金融统筹城乡发展的效应测度——基于中部六省18县（市）的调查研究[J].湖北社会科学，2014（11）.

[3] 丁志国.我国城乡收入差距的库兹涅茨效应识别与农村金融政策选择[J].金融研究，2011（7）.

[4] 田杰，陶建平.农村普惠性金融发展对中国农户收入的影响——来自1877 个县（市）面板数据的实证分析[J].财经论丛，2012（2）.

[5] 周孟亮.基于普惠金融视角的小额贷款公司发展研究[J].西北农林科技大学学报，2012（4）.

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[7] 周小川.践行党的群众路线推进包容性金融发展[J].求是，2013（18）.

[8] 谢升峰，朱小梅，许宏波，王鸾凤.普惠金融统筹城乡发展的国际经验及启示——以日韩模式与印巴模式为例[J].国家行政学院报，2014（4）.

[9] 伍旭川，肖翔.基于全球视角的普惠金融指数研究[J]. 南方金融，2014（6）.

[10 ]韩俊. 加快建立普惠型的农村金融体系[J].农村经营管理， 2009（2）.

[11] 周孟亮，王琛. 普惠金融与新型农村金融组织的目标重构[J]. 农村经济，2014（10）.