三权分置下促进土地经营权抵押贷款的思考

蔡琳雅+++罗华伟

摘要：通过对土地经营权抵押贷款试点地区主要做法的归纳，结合土地经营权流转交易市场进入、流通、退出阶段银行及其关联方交易需求分析，探究土地经营权交易市场交易量低的原因，发现融资成本高、接受意愿低造成进入阶段交易量偏低；信息不对称、无人接盘造成流通阶段运行困难；制度缺失、市场不稳定造成退出阶段土地处置风险大等问题。最后，提出创新合作运营模式，设立信息中介、引导土地规模化，修订相关法律、完善市场体系等建议。

关键词：土地经营权抵押贷款；产权流转交易；三权分置一、引言

土地经营权抵押贷款是“三权分置”提出以来众多学者在提高农民财产性收入路径上所作出的一个探索。2017年中央一号文件再次聚焦“三农”问题，明确指出“深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围”以及“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地”，以此达到“增加农民财产性收入”的目的。

近年来，国家就土地经营权流转问题出台了多项政策，这其中包括中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、人民银行会同相关部门联合印发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、中国银监会和国土资源部联合发布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》、《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》等支持性政策。

土地经营权抵押贷款是“三权分置” 提出后，由于土地承包权与经营权分离而产生的一种农地金融创新形式，指的是农业土地经营权者以其拥有土地经营权作为抵押贷款标的，向金融机构申请贷款[1]。农民融资难、缺少抵押物是制约农村金融发展的一大问题，土地經营权抵押贷款的这一创新探索为“三权分置”的实际应用以及农村金融发展提供了一定思路。一方面，土地经营权抵押贷款在一定程度上解决了农民贷款难、贷款额度小的问题，激活了土地潜能，推进了农村土地规模化经营进程，促进了现代农业和农村经济的发展[2]。另一方面，土地被认为是最佳信贷抵押物之一，具有保值、不易灭失等特征[3]， 以土地经营权做抵押提高了农民贷款信用，一定程度上激发了金融机构向农民放贷的积极性。因此，土地经营权抵押贷款的规模化应用对于提高农民财产性收入、促进农村金融市场发展均具有重要的现实意义。

二、试点地区实施土地经营权抵押贷款的主要做法

自2015年12月28日起，国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地（指耕地）的经营权抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款。

在试点过程中，各地区着重从以下几个方面入手进行探索，从而助力土地经营权抵押贷款工作的高效实施。

（一）明晰土地产权关系，加快土地确权登记。

土地经营权作为一种贷款标的，其权属的确立对于贷款工作的开展具有重要意义。《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条均作出“所有权、使用权不明或者有争议的财产不得抵押”的规定。为推进土地确权登记及承包权、经营权分离工作的顺利开展，各地区先后出台了相关文件并严格把控确权登记工作和“三权分置”办法的实施进程。2016年，四川地区土地承包经营权确权工作加快推进，已完成农户确认面积9222.1万亩，占应确面积的91.2%，其进度和质量均居全国前列，并表示2017年将多种形式放活土地经营权，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法；河北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，提出2017年底前基本完成农村承包地确权登记工作，以及准确把握“三权”权能、加快放活土地经营权；贵州省2016年完成一半以上面积的确权工作，并提出抓紧研究出台《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收（暂行办法）》，以确保2017年全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；厦门市提出“两年扩大试点，三年全面推开，五年基本完成”的要求，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，开展土地承包经营权确权登记颁证，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，实现承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”和承包地地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书“四到户”，并计划于2017年底基本完成确权登记颁证。

（二）加强土地经营权流转规范管理，促进产权流转交易市场运行。

产权流转交易市场的活跃度在一定程度上决定着土地经营权流转变现的能力。因此，提高流转交易量、促进产权流转市场的有效化发展对于土地经营权抵押贷款具有重要的推进作用。河北省就土地流转交易提出加强土地经营权流转管理服务，建立健全流转交易平台，建设农村产权流转交易市场，健全市场运行规范，同时建立健全农村产权抵押贷款风险补偿机制，降低经营权交易风险，并计划在 2017年底基本实现县级农村产权流转交易市场全覆盖；东辽县已顺利搭建产权流转交易平台，截至2016年11月末，土地登记流转面积18万亩，成交笔数1.2万笔，成交金额1.08亿元[4]；安徽省根据《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》办法，自2017年1月1日起施行安徽省农村土地经营权流转交易新规，进一步规范流转交易行为，保障交易各方合法权益。

（三）积极探索创新抵押融资模式，开发新型农村金融产品。

创新抵押融资模式的推出与新型农村金融产品的开发有助于扩宽农民融资渠道、提高土地经营权抵押贷款供需双方的积极性。太谷县为破解现代农业经营主体贷款无抵押、无担保的难题，提出“信用+（资产+经营+合作）”贷款模式，发放该类贷款27户628万元，同时由太谷信用联社创新推出“农地权益贷系列”贷款产品，累计发放该系列贷款40余户11065万元[5]；江苏省武进区、黑龙江省克山县、山西省新绛县、辽宁省法库县就融资模式分别推出村委会模式、中介组织模式、银行模式、合作社模式，以村委会、中介、银行、合作社作为土地经营权抵押贷款的基层组织，结合区域经济发展情况，探索出一套既具有地区特色，又有一定代表性的贷款流程[6]；嘉兴、重庆、贵州、宁夏等试点区就抵押物提出“经营权+”模式，在土地经营权外附加其他资产共同抵押[7]；湖北省武穴中银富登村镇银行在探索贷款方式进程中创新性地提出“欣农贷”产品模式。

已有研究为推进农村土地经营权抵押贷款作出了重要探索，但是从银行视角入手进行推广的研究还比较薄弱，也没有细致探讨土地经营权抵押贷款在进入、流通、退出等各阶段存在的不同障碍。本文正是在这样的背景下，从放贷银行的视角入手，考察进入、流通、退出等不同阶段涉及的与银行及其利益相关主体不愿意接受土地经营权抵押贷款的原因，分析推广中各阶段面临的实施障碍，从而针对性地提出相关对策和建议。

三、开展土地经营权抵押贷款的主要障碍

（一）融资成本高、接受意愿低，造成进入阶段交易量偏低。

土地经营权抵押贷款的进入阶段，涉及主体主要为拥有土地经营权的农户和放贷银行，融资成本高、接受意愿低是供需双方共同存在的问题。一方面，从作为经营权抵押供给方的农户分析，主要存在以下几点制约因素：一是农户自身文化程度偏低、认识不到位。农户对土地的认知仍大多停留在生产性资产上，鲜少将其作为投融资资本看待，且对于土地权属问题了解不清晰，从而制约了农户接受使用土地经营权进行抵押的行为；二是固有思想和风险规避意识较重。土地作为农户收入的主要来源对农户有着重要的意义，农村土地生存保障功能强、农户对风险的规避意识强烈，从而导致农户宁愿土地闲置也不愿将其抵押给银行；三是抵押贷款手续复杂、操作流程偏多，致使农户融资成本偏高，降低了农户贷款的积极性；四是贷款门槛较高、贷款额较低，无法满足农户对资金的需求。另一方面，从作为经营权抵押需求方的放贷银行分析，主要存在以下几点制约因素：一是银行自身放贷能力有限。开展土地经营权抵押贷款的银行多地处村镇，经营规模偏小、经营业务偏少、资金规模偏紧，无法提供大额资金；二是资信评估困难、抵押贷款后续工作繁琐、交易成本大。农户较企业、公司等贷款人而言还款能力偏低，对农户的资信評估存在很大难度，银行为保障到期顺利回收资金需进行一系列的后续监督工作，从而加大了交易成本；三是缺乏统一的额度确定标准、管理难度大。银行放贷时需对农户可贷额度进行判断，农户生产经营状况、实际资金需求量、用于抵押的土地经营权评估价值常被用于参考，然因缺乏统一标准，可贷额的确定带有一定的主观性，从而同一抵押物可贷额在不同银行间存在差异，加大了资产管理的难度。供需双方在进入阶段对土地经营权抵押贷款的接受度不高，导致交易量偏低，制约了土地抵押贷款交易市场的发展。

（二）信息不对称、无人接盘，造成流通阶段运行困难。

土地经营权抵押贷款的流通阶段，从银行视角来看，会发生一系列的流通变现行为，涉及的主体主要为暂时持有土地经营权的银行和对土地存在需求的组织、机构或公司。土地经营权在市场中的流动性大小对其是否可作为资本被广泛接受以及能否大量流通起着决定性作用。分析可能影响流动性大小的因素主要存在于两个方面：一方面，中介机构发育不完善、供需双方信息不对称。土地经营权流通市场中缺乏中介机构对信息进行有效的控制、引导、筛选、传输，作为供给方的银行和作为需求方的机构无法及时、准确、全面地对市场有效信息进行把控，从而影响了市场的高效运转；另一方面，供需不一致导致银行持有的土地无人接盘。农户在进入阶段抵押土地经营权取得的贷款多用于购买农业生产器具和生产设施配套，因此，作为供给方的银行多持有分散程度高、规模较小、时期较短、地理位置较差的土地，而作为流通阶段的需求方，机构对土地的需求多存在规模、时期、地理位置等限制，因而，供需的不一致致使银行持有的土地无人接盘，从而导致市场链条中断。

（三）制度缺失、市场不稳定，造成退出阶段土地处置风险大。

土地经营权抵押贷款的退出阶段，众多风险的存在导致银行土地处置、变现难，亏损可能性较大。其风险主要存在以下几种：一是信用风险。农户到期能否归还贷款决定着银行的损益状况，农户多以进行农业生产活动为主，而作为其主要收入来源的农产品受自然环境和市场环境影响较大，因而其收益具有很大的不确定性，对其能否按时还款造成一定程度的影响，从而导致银行到期土地变现难；二是法律风险。银行到期无法收回贷款时需采取抵押物变卖等手段进行亏损补偿，然而现行法律对土地经营权抵押贷款相关内容尚处于探索阶段、法律内部存在较大矛盾，同时农地存在生存保障功能强的特点，从而土地经营权这一抵押物的特殊性阻碍了银行在退出阶段对到期无法回收的土地进行处置，从而加大银行亏损的可能性；三是市场风险。产权流转交易市场尚不成熟，交易不稳定，受利率风险、通货膨胀风险、流动风险等众多市场因素影响，导致银行退出难。

四、主要改进对策

（一）创新合作运营模式，进一步降低进入壁垒。

针对进入阶段供需双方融资成本高、接受意愿偏低的问题，应从两个方面重点突破：一方面，在供给意愿提升上，一是探索“新型农业经营主体+农户”的宣传模式，先在文化程度较高、新产品接受能力较强的新型农业经营主体中宣传，再通过与新型农业经营主体的合作推广试验示范吸引一般农户的抵押需求。二是探索“土地经营权+保险”的贷款模式，与保险公司合作，推出土地经营权抵押保险产品，抵押时即配套保险服务作为贷款安全保障，降低农户抵押贷款风险预期，同时促进银行业与保险业的合作交流。三是强化银行内部分工，内设专门的抵押贷款服务部门，从而助力农户土地经营权抵押贷款手续办理，简化抵押贷款流程，提高农户贷款积极性。四是继续创新融资模式、研发金融产品，为农户扩宽融资渠道；另一方面，在放贷银行意愿提升上，一是加强政府专项资金补贴，为意愿提供土地经营权抵押贷款的银行发放专项资金补贴以进行风险补偿。二是探索“银行+信用合作社”的合作模式，提高农户信息取得的真实度与可靠度，助力银行对农户的资信评估。三是通过特定第三方评估机构运用统一标准对抵押经营权的土地价值进行评估，降低银行可带额度确定差异带来的管理成本。

（二）设立信息中介、引导土地规模化，进一步助力市场流通。

针对流通阶段信息不对称、无人接盘的问题，应从两个方面重点突破：一方面，定点设立专门的信息服务中介机构，采取线下信息收集与线上信息汇总相结合的运营模式，按信息传导机制设立专门的信息收集、筛选、处理、传输部门，引导信息的高效流动，从而提高银行与土地需求方的匹配度，促进市场的高效运转；另一方面，采取“银行+集体经济组织”的合作模式，发挥集体经济组织的土地流转引导功能，以其拥有的集中程度与规模化程度较高、可使用时期较长、地理位置较好的土地配给流通市场中的土地需求，促进供需一致化发展，降低无人接盘的可能性。

（三）修订相关法律、完善市场体系，进一步降低退出风险。

针对土地经营权抵押贷款制度缺失、市场不稳定的问题，应从三个方面重点突破：一是政府出面收购到期土地经营权。政府结合当期政策实施需求及工作开展计划，以略低于市价的价格收购部分可利用银行到期土地，一定程度上既减少了政府支出，又缓解了银行变现难的问题；二是修订完善相关法律法规。有关部门应结合试点地区试点以来呈现的问题和现存市场环境、法律环境、政策背景的需求，对现行法律法规进行修订和完善，明确土地经营权抵押贷款中相关利益主体的权利和义务，减少银行因法律条文理解偏差带来的风险和损失。三是完善产权流转交易市场结构，探索建立统一、开放、竞争、有序、安全、稳定、高流动性的市场体系，为土地经营权抵押贷款提供良好市场环境，降低银行面临的系统性风险。

五、结论

通过对土地经营权抵押贷款试点地区试点以来工作开展情况及推进成果分析，发现众多地区着眼于以下几个方面的探索：一是明晰土地产权关系，加快土地确权登记；二是加强土地经营权流转规范管理，促进产权流转交易市场运行；三是积极探索创新抵押融资模式，开发新型农村金融产品。通过对银行及其利益相关主体在土地流转交易各不同阶段流通变现障碍分析，发现以下问题并提出针对性建议：一是就融资成本高、接受意愿低，造成进入阶段交易量偏低的问题，提出应创新合作运营模式以降低进入壁垒；二是就信息不对称、无人接盘，造成流通阶段运行困难的问题，提出应设立信息中介、引导土地规模化以助力市场流通；三是就制度缺失、市场不稳定，造成退出阶段土地处置风险大的问题，提出应修订相关法律、完善市场体系以降低退出风险。

参考文献

[1]李善民. 土地经营权抵押贷款供给研究——基于激励约束机制的分析框架[J]. 南方金融，2015，（06）：74—77+82.

[2]陶泽显. 浅谈红河州农村土地经营权抵押贷款试点工作[J]. 云南农业，2017，（02）：77—78.

[3]朱文胜. 放大农村承包土地经营权抵押贷款试点效应的思考——以湖北省武穴市为例[J]. 农村经济与科技，2017，（01）：120—123.

[4]东辽县大力推进土地经营权抵押贷款试点工作[J]. 吉林农业，2017，（01）：19.

[5]郭晓东，梁军，贾文. 金钥匙打开幸福门——山西太谷县“两权”抵押贷款试点工作纪实[J]. 中国金融家，2017，（02）：117—118.

[6]王敏. 中国特色农村承包土地经营权抵押贷款制度构建——基于土地所有权、承包权和经营权分置的视角[J]. 改革与战略，2017，（01）：74—80.

[7]安海燕，任雪瑩. 农户土地承包经营权抵押贷款行为分析[J]. 首都经济贸易大学学报，2017，（02）：40—48.

（ 作者单位：四川农业大学管理学院）

责任编辑：凌玉