教育专项资金绩效管理研究

徐丽

由于财政支出内容复杂，专项资金类型、情况不一，对整个财政支出进行绩效评价研究显得十分困难，因此，本文对青岛市市本级安排的教育专项资金从立项评审、预算执行到绩效评价进行研究，本着提高财政资金使用效率和效益的宗旨，围绕“花钱买效果”的绩效理念，探索财政专项资金的评价指标体系和方法，根据绩效评价结果，对项目资金实施成效和存在问题进行总结和分析，并提出完善、提升的意见和建议，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，明确专项资金管理中目标与结果的关系，提高专项资金使用效益。

一、现状

为贯彻落实财政部提出的逐步建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要应用”的预算绩效管理机制，从编制2012年专项资金预算开始，我局的市级专项资金安排实行财政预算评审，在对项目的必要性、实施方案的可行性、支出预算的合理性进行评定的基础上，重点对绩效目标设置从定性与定量两个方面进行客观公正的科学评定，使绩效目标符合“指向明确、具体细化、合理可行”的要求。并在年度终了，委托社会中介机构对2015年度市本级安排的80多个教育专项资金项目15多亿元资金支出的经济性、效率性和效益性进行全覆盖的绩效评价，并作为以后年度资金安排的依据。

二、存在的问题

（一）预算编制不科学

一是预算编制缺乏严谨性，在编制预算时，没有细化到预算单位和具体项目上，出现“钱等项目”的情况；二是项目奖励标准随意变更，与上一年度不一致；三是预算可行性论证不足，不考虑项目资金的效益，方案空虚、无可操作性。

（二）专项资金使用效益不高

一是项目立项的前期调研不充分，可行性、必要性研究不够，导致项目在执行过程中迟迟不能落地；二是申请的项目资金需要量严重超过实际需要，导致有的项目资金在使用过程中存在大量结余，如，施工类项目高估工程进度或者超概算现象较多，在预算执行过程中，资金支付不出去，造成资金的损失浪费；三是有些区市财政部门滞留教育专项资金，使专项资金难以发挥应有的效益。

（三）专项资金使用不规范

一是盲目争取资金，不注重调查研究，在执行过程中不按项目实施方案开展项目，改变资金用途或随意改变标准，凑數执行；二是项目未按规定程序实施，造成部分专项资金在项目实施单位体外循环；三是预算执行中追加支出过多，预算调整随意性较大。

（四）预算执行缓慢

对年度各项工作的开展缺乏科学的预测分析，在争取到资金后没有尽快开展工作，导致部分项目资金不能及时到位，不能尽快地发挥资金的效益。而评审、验收类项目，大多在下半年组织评审或验收，影响资金发挥应有的效益。

（五）在经费支出和效益考核方面的监督机制都不够健全

一是没有完备的奖惩机制，对资金的使用和绩效缺乏科学、系统的考核，导致专项资金使用的随意性。二是专项资金绩效评价体系、评价指标及评价方法需要进一步健全完善。专项资金绩效评价是一项十分复杂的工作，目前我国专项资金绩效评价工作体系尚不健全、缺乏专门的专项资金支出绩效评价管理机构等。我们今年委托的机构，在财政部项目支出绩效评价共性指标体系框架三级指标体系的基础上，结合我局专项资金实际，将所有专项划分为维修类、工程类、货物类和服务类四大类，分别从投入、过程、产出、结果四个方面细化设置了50个左右的4级评价指标，对452个项目使用单位进行了现场评价，但第三方实施机构在整个过程的开展缺乏条理、类似审计、效果不佳。

三、建议

（一）科学合理编制预算

统筹兼顾，科学合理地安排资金，申报项目要经过充分准确的论证，将预算资金尽量落实到具体单位、项目，根据轻重缓急，建立项目库，科学分配资金，加强资金的绩效管理，提高资金使用效益。

1、总量控制

一是对于往年结转下年执行的项目，建议优先保障、总量控制的原则；二是对于校车运转项目，建议2017年按照核定的成本安排当年资金，在2017年年初预算安排时按上年控制数安排，在年度项目执行中若出现资金结余，再调整预算优先安排；三是对基建类项目，由于付款的限制条件较多，每年都存在资金被收回的情况，建议2017年安排资金时，能适度压缩。

2、加强专项预算归口管理

一是对于教育教学改革及课题研究类、教育教学质量监测类、宣传类、教师培训类等项目，坚持归口管理、总量控制、确保重点的原则，明确研究标准、监测体系框架、付费标准；培训项目严格按照培训标准执行，职业培训耗材可在培训标准外，单独列支；二是对于评比类、检查验收类和奖励类（除技能大赛奖励个人的之外）项目及支持学校特色发展及现代化、信息化、均衡化建设等项目，建议先评后奖、统一奖补、按因素分配，有效解决专项资金分散使用的问题，提高资金使用效益。

3、研究确定编制标准，增强预算编制的科学性

一是对于承办比赛、会议、活动等据实结算类的（如技能大赛、足球联赛奖励资金等）项目，建议采用定额补助的方式，提高预算执行率；二是对于购买服务类项目，明确付费标准、项目实施方案和实施程序；三是对于应急体验、职业体验、学农实践及校车等核定成本类项目，建议明确生均标准后，按实际学生人数确定补助金额；四是对于局属学校校舍维修改造、教育教学设备购置及有关处室要为局属学校统一配置的设备，坚持学校支付的原则，建议统一从学校公用经费列支，不再单独安排专项。对于重大项目，采用一事一议的方式，先干后补。

4、将绩效评价结果作为预算安排的导向

通过分析2015年专项资金分配使用的科学性、有效性，掌握财政专项支出产生的直接经济效益和社会效益，优化财政支出结构；根据2015年专项资金绩效评价结果，为2017年专项资金项目编制提供可靠的参考依据，对2017年专项资金项目预算的编制起到反馈和指导作用，对专项资金的使用方向及实施方式提出合理化建议，增强资金分配、使用、管理的科学性、合理性和规范性，提高财政资金的使用效益。

（二）完善预算编制与执行制衡机制，确保财政资金使用效益

预算执行是预算绩效管理的重要环节，需要采取多种手段保证预算执行的规范性。一是推行专项资金项目执行任务书，每年以计划财务领导小组的名义，逐项下发专项资金项目执行任务书，对项目执行进行全过程的控制和监督，同时，将专项资金执行情况和项目完成情况纳入处室考核，更好地保障预算的执行。二是明确预算执行进度，专项资金项目实施单位安排专人对专项资金从立项、实施到绩效评价的全过程进行跟踪管理，制定专项资金執行计划，明确资金拨付的时间节点，加快资金执行，避免出现年终“突击花钱”的现象。三是确保预算刚性，严格按照预算批复的项目、金额、用途执行，不能随意改变资金用途，不能滞留挤占挪用专项资金，有效防范资金风险。

（三）加强专项资金绩效管理

1、培育绩效评价市场主体

按照党的十八届三中全会关于重点培育、优先发展行业协会商会类等社会组织的要求，应结合购买绩效评价服务需求和社会组织专业化优势，推动社会组织以承接政府购买绩效评价服务为契机，拓展发展方向，发展人才队伍，完善内部治理，加强品牌建设，不断提升绩效评价服务提供能力。

2、创新预算绩效管理方式

一是改变绩效评价模式，把事后评价改为全过程评价，预算绩效管理与事前计划、事中管理控制和事后监督相结合，贯穿于预算编制、预算执行和预算监督各环节。二是建立对专项资金使用单位的绩效考评制度，研究出台绩效问责实施细则，切实将绩效责任落实到位，形成涵盖绩效目标管理、项目评审、绩效监控、绩效评价制度在内的综合预算绩效管理体系。

3、建立专项资金绩效预算评价奖惩约束制度

逐步建立专项资金预算绩效管理的奖惩机制，增强专项资金分配和使用的绩效意识，要强化预算绩效评价结果的应用程度，充分发挥专项资金的效益。结合绩效评价结果，对专项资金项目的执行情况、绩效目标完成情况和存在的问题等进行综合分析，并作为编制和安排以后年度预算的重要依据。对专项资金使用效益好的项目，在下一年度预算安排时应优先考虑和重点支持；对进展缓慢、效益低下的项目，取消或相应减少以后年度预算；当年项目未实施或项目中止、撤销的，年终收回全部资金。

4、探索建立实用、可行的财政支出绩效评价方法

建议对财政专项支出内容和评价对象进行科学合理、层次清晰、实用可行的分类，明确定量指标和定性指标的指标内容，形成科学的财政专项支出绩效评价的指标体系，明确绩效评价程序，科学评价财政专项资金的支出效果，有效提高预算绩效管理水平。

5、建立专项资金绩效预算评价结果信息公开制度

为增强专项资金使用的合理性和透明度，对专项资金绩效预算评价结果，要定期向财政部门报告，并全部公开专项资金安排、使用、绩效评价结果和预算绩效目标等信息，接受社会公众的监督，提高专项资金使用的透明度，引导专项资金实现符合社会公众所期望的使用效果。