全面推进公务员分类管理改革

易丽丽

2016年7月，中办、国办正式印发《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》（下称两个《规定》），这是《国家公务员法》实施10年之后，公务员分类管理改革迈出制度化的关键一步。《国家公务员法》第十四条规定，“国家施行公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”经历10年之久，落实《国家公务员法》职位分类管理的两个配套文件终于出台，其间波折与艰辛可想而知。两个《规定》的出台，对提高公务员管理科学化水平，分类激励调动公务员的积级性，打造一支专业化的公务员队伍都将产生深远的影响。

为什么要推进公务员职位分类管理

一是改变公务员职业发展通道“单一化”的现状。截至2015年底，我国共有公务员716.7万人，这700多万公务员挤一座“独木桥”——“当官”，职业发展通道过于单一化。从事专业技术的公务员因按综合管理类大一统管理，职业发展受限，比如公安系统中精于现代刑侦技术的专业人才，海关的检验检疫专业人才，环保中的核辐射检测专业人才，财政的工程造价师，城市管理中的城市规划师等，这些专业人员需要的招不进，来了的干不好，优秀的留不住，直接影响政府治理能力现代化。二是改变公务员粗放管理的现状。目前所有公务员按照综合类管理，招录、考核、培训、晋升等都是一套管理办法，“千人一卷”“考核一把尺”。大一统的粗放管理导致人不能尽其才，专才不能专用，浪费了人力资源，配置也相当低效。分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类管理是吸纳科学管理的理性管理，有效促进了传统人事管理向现代人力资源管理的转型。三是改变一线执法公务员“天花板”低的现状。我国公务员90%是科级以下，对大多数公务员来说，一生当中，只有科、处两档职务晋升台阶，直到退休也“一科难求”。基层一线执法公务员晋升“天花板”低，人数众多，压职压级现象更为严重。由于待遇与职务挂钩，以公安为代表的大量一线执法的公务员待遇始终不高，基层“权钱交易”的执法乱象难以禁止。分类管理有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督，为基层一线执法公务员打开职业发展空间。

如何进行分类管理

新出台的两个《规定》，明确了专业技术类、行政执法类的职位设置、职务序列、职务晋升、管理和监督等内容。

一是划分职位类别。在大一统的现有职位中将行政执法类、专业技术类公务员职位划出。公务员职业发展通道从原来单一的综合管理类变为综合管理、行政执法、专业技术三个各具特色的职业通道。哪些公务员划到哪个类别，标准是一个关键问题。专门从事专业技术工作，为机关履行职责提供技术支持和保障的公务员被划分为专业技术类公务员。专业技术类职责的特点是强技术性、低替代性。这意味着中央及地方公安、安全、审计、网信等机关部分内设机构或岗位将被划入专业技术类。这一类公务员占全国公务员的比重很小，大约30多万人。在制度设计中，增加了专业技术类的职位吸引力，起点更高，天花板也更高。我国公务员共设级别27级，专业技术类公务员从26级起步，比另两类公务员起点高一级；专业技术类一级总监最高能到8级（相当于综合管理类非领导职务巡视员），而行政执法类督办才到10级。行政执法类公务员的范围是对行政相对人直接履行执法职责的公务员。行政执法类的职责具有执行性、强制性。这一支庞大的队伍主要是在基层，全国大约有270万人，占公务员总量比重的1/3，公安、海关、工商、质检、税务、药监、环保等基层执法机关或内设机构将设置行政执法类岗位。公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三个职位类别，并不意味着只此三类。随着管理不断科学化、精细化，应对公共事务管理需要，将来还将分化出新的类别。

二是建立全新的职务序列。不再与综合管理类职务名称一样，专业技术类和行政执法类建立了独立的职务名称和职务层次。专业技术类和行政执法类职务层次均为11个层次，但职务名称不一样，专业技术类的职务名称为总监、高级主管、主管、专业技术员。行政执法类的通用职务名称为督办、高级主办、主办、行政执法员。11个职务层次晋升相比之前基层公务员仅两个职务晋升台阶，职业发展空间被打开。11个职务层次每层对应数级，如一级、二级行政执法员每层次对应8级，增加了级别晋升台阶，针对基层一线执法人员多、天花板低、晋升台阶少的问题，现在职务晋升可以解决级别，职务不晋升也可以晋升级别，一职数级，上下交叉。专业技术类公务员任职，应当具备相应的专业技术任职资格，如任一级、二级总监和一级高级主管，应当具备正高级专业技术任职资格，配套的《专业技术类任职资格评定暂行办法》即将出台。专业技术类和行政执法类公务员在各自独立的职务序列逐级晋升，两个《规定》提供了适合专业技术类和行政执法类公务员成长规律的职业发展阶梯，并明确转任其他类公务员需在现类别职位工作满5年，提高了转任的成本，鼓励在同一类别职位专心提高专业能力。

三是建立不同类别的管理制度。分类是基础，不是目的。建立有针对性的符合类别特点的管理制度才能取得实效。两个《规定》包含了分类招考、分类考核、分类培训、分类奖惩的管理思路，比如专业技术类公务员重点考察报考者的专业技术基础知识和运用专业技术处理实际问题的能力。行政执法类公务员考试考察应当具备的法律知识等。再比如，专业技术类公务员考核，以职位职责和所承担的专业技术工作为基本依据，重点考核工作实绩；行政执法类公务员的考核，重点考核履行行政执法职责、完成行政执法工作的情况，必要时可听取行政相对人的意见。培训也体现分类，专业技术类公务员的培训内容侧重工作所必需的专业技术知识和技能；而行政执法类公务员培训侧重职业道德、工作所必需的法律知识、执法技能和应对突发事件能力等。《“十三五”行政机关公务员培训纲要》明确了“十三五”期间，国家公务员局组织开展专业技术类和行政执法类公务员培训试点工作，分类培训将进入探索期。

配套保障，确保公务员分类改革全面入轨

公务员分类改革涉及所有公务员的切身利益，从全国第一个试点市深圳市和国家公安部试点的实地调研情况看，工资配套改革、不同类别的平衡和职数核定至关重要。

工资配套改革能够调动公务员的积极性，但切不可将公务员分类改革等同于提高工资。深圳市公务员分类管理改革试点套改后工资待遇得到改善，但后续由于考核形式化，任职满年限就提级，激励效果不明显。为了确保公务员分类改革全面入轨，需及时出台配套工资制度。职位分类与薪酬待遇、薪酬待遇与考核挂钩，才能切实保障公务员分类改革的效果。

级别是不同类别平衡的标尺，切不可功能虚化。在两个《规定》中，行政执法类公务员较低职务层次增加了级别的台阶，专业技术类公务员起点级别设定高一级。级别一方面是公务员职业成长的台阶，另一方面要体现待遇。要实现基层公务员的有效激励和增加专业技术类公务员职位的吸引力，需赋予级别实在的经济功能。级别晋升体现在有吸引力的升薪上，住房、醫疗、保健等福利待遇与级别挂钩。重视专业技术类应体现在级别对应关系上，做到目标与举措名副其实。

职数核定需符合实际情况，切不可回到“老路”。根据两个《规定》，专业技术类职位设置根据工作性质、专业特点和管理需要，行政执法类职位设置根据工作性质、执法职能和管理需要。职数按公务员职位数量的一定比例核定。在改革试点中，深圳三级“执法员”和“主管”以下职务不设职数限制。但职数放开并没有带来激励，反而增加了改革成本。全国全面推进公务员分类改革，职数核定应根据实际情况确定，回归职位和客观需要本身。切不可回到领导职数定非领导职数、机构规格定职数的传统办法。

众所周知，世界各国公务员分类制度归纳起来是品位分类制和职位分类制，世界发达国家分类管理正朝着品位和职位分类融合的方向发展。我国公务员分类改革在传统品位制中吸纳职位分类制的优点，顺应了这种趋势。随着两个《规定》出台，我国基本上形成了中国特色的公务员分类管理制度框架。