坚持问题导向推进环保领域改革

陈吉宁

改革是推进环保事业持续健康发展的动力。环境保护部深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚决落实党中央决策部署，以改善环境质量为核心，以解决制约环保事业发展的体制机制问题为导向，以强化地方党委政府、有关部门环境保护责任和企业的环保守法责任为主线，将中央顶层设计转化为具体方案，全面推进环境保护领域改革，取得积极进展，改革成效正逐步显现。

围绕解决地方党委政府和有关部门环境保护责任不落实问题，构建“督政”制度体系

环境保护领域改革的重中之重，就是建立健全内生机制，落实地方党委政府和有关部门环境保护“党政同责”“一岗双责”，用制度来推动和保障绿色发展、环境保护。

开展中央环保督察。这是中央加强生态文明建设的一项重大举措和制度性安排。2015年12月在河北省试点，2016年在15个省（区、市）开展，着重督察省级党委、政府和部门落实国家环境保护决策部署的情况、突出环境问题及处理情况，累计受理群众举报3.3万余件、约谈6307人、问责6454人，有力落实地方党委政府和部门环保责任，推动解决了一大批突出环境问题。全国有24个省份出台环境保护督察方案，21个省份出台有关环境保护职责分工文件，14个省份已开展省级环境保护督察。

推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革。这是党的十八届五中全会部署的重要改革，是对地方环保管理体制的根本性改革。中办、国办印发改革试点的指导意见，围绕解决现行地方环保管理体制存在的4个突出问题，提出了“两个加强、两个聚焦”的改革思路。“两个加强”即在制度建设上加强地方党委政府责任落实，要求相关部门按照环境保护责任清单履职尽责；加强监督检查和责任追究，建立健全权威有效的环境监察体系。“两个聚焦”即在工作重心上省级环保部门聚焦对环境质量监测考核和环保履责情况的监督检查，市（地）县级环保部门聚焦属地环境执法和执法监测。河北和重庆已率先印发改革实施方案，陕西、江苏等10个试点省份已完成方案起草，统筹安排、梯次推进的改革局面基本形成。

加快生态环境监测网络建设。这是落实地方党委政府对环境质量负责的基础性工作。全面完成1436个国控空气质量监测站监测事权上收任务，实现“国家网络、国家建设、国家监测、国家考核”，有效减少地方干预监测数据的风险和途径。建成由2767个监测断面组成的国家地表水监测网，初步建成国家土壤环境网，监测事权也由国家直接负责。

健全重点流域区域管理体制。牵头编制《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，已经中央全面深化改革领导小组会议审议通过，将流域作为管理单元，优化职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高流域保护的整体效能。正在探索建立跨地区环保机构，协调督促各地加强联防联控，推动改善区域环境质量。

配合做好生态文明建设目标评价考核等工作。配合有关部门推动《生态文明建设目标评价考核办法》等文件出台。聯合印发《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》，配合在呼伦贝尔等地试点基础上，推广自然资源资产负债表编制和离任审计试点经验。推动落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，2 4个省份制定实施细则，形成任务明确、追责严格的责任制度链条。

围绕解决企业环保守法责任不落实问题，改革“督企”制度体系

环境污染问题往往是由于企业不守法直接造成的。落实企业守法责任，是改善环境质量的重要举措，也可以促使企业环境行为的外部性内部化，推动形成规范和公平的市场竞争秩序。

加强环境立法和执法监管。推动修订环境保护法、大气污染防治法等法律，提高环境违法成本；配合“两高”修订《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等，降低司法解释中的环境违法犯罪门槛。环境执法力度不断加大，2016年各级环保部门下达行政处罚决定12.4万余份，罚款6 6 . 3亿元，同比分别增长28%和56%。加强行政执法与刑事司法衔接，2016年全国移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件6064件，同比增长37%。

完善环境经济政策。会同有关部门印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》，引导更多社会资本投入环保领域。配合完成环境保护税法制定，解决排污费征管刚性不足等问题，提高污染排放成本。会同保监会编制《环境污染强制责任保险制度方案》，全国20多个省份开展试点。印发《关于对环境保护领域失信生产经营单位及相关人员实施联合惩戒的备忘录》，使违法企业一处违法、处处受限。

推行生态环境损害赔偿制度改革。印发《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》等技术文件，在吉林等7省（市）开展损害赔偿制度改革试点，推进环境损害赔偿鉴定评估纳入司法鉴定管理体系，解决“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理状况。鼓励和支持环境民事公益诉讼。2015年1月至2016年底，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件112件，二审案件10件。

加强环境信息公开和公众参与。加强建设项目环评、环保执法监管等重点领域信息公开。全国所有省级和地市级环保部门均在门户网站设立监管执法信息公开专栏。按季向社会公布严重超标国家重点监控企业名单，京津冀及传输通道高架源企业排放超标率从2016年1月的31%下降到12月的3.8%。建立健全环境保护网络举报平台和制度，2016年我部“12369”微信举报平台受理群众举报4.9万余件，已基本办结。

围绕解决环境管理针对性和有效性不足问题，改革环境管理基础制度

环境保护的治本之策是源头严防，关键所在是过程严管，最后关口是后果严惩。面对突出环境问题，必须突破固有的观念和习以为常的方式方法，理顺环境保护基础制度的相互关系和管理流程，加快推进环境管理战略转型，提高管理质量和效益。

划定并严守生态保护红线。生态保护红线是空间管控的基础。中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，核心是实现用一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。全国已有13个省份划定或初步划定生态保护红线区域，总面积约65万平方公里。

深化环境影响评价制度改革。落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”约束，更好发挥环评制度源头预防作用。推进简政放权，取消水土保持等前置审批，取消环保设施竣工验收行政许可，将环境影响登记表由审批制改为备案制，下放57项建设项目的环评审批权限，将13类项目由编制环境影响报告书简化为报告表或登记表。建立全国环评审批信息联网平台，实现事中事后全过程监管。全国环保系统358家环评机构全部完成脱钩，解决了“红顶中介”问题。

实施控制污染物排放许可制。排污许可是世界各国通行的环境管理制度。国办印发《控制污染物排放许可制实施方案》，总体思路和目标是将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，逐步整合衔接环境影响评价、总量控制等固定源管理制度，对排污单位实施“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局。目前，已启动火电、造纸行业排污许可证申请核发，预计2017年完成大气污染和水污染重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2 0 2 0年全国基本完成排污许可证核发。