重视风险防控和安全保障 为“一带一路”建设护航

董雪兵??朱西湖??周伟??赖普清??陈志新

“一带一路”倡议是中国为推动世界发展和人类进步提出的中国方案，深刻阐释了共建人类命运共同体的新全球治理理念。当前，“一带一路”倡议已成为联合国推动的行动，并取得了一定的早期收获。但在战略实施过程中，仍然蕴含着各种挑战和风险。

“一带一路”建设面临的主要风险识别

一是政治风险。大国地缘政治博弈带来的全局性挑战，以及沿线各国政权更替、政局动荡和内乱都给经营和人身安全带来威胁。二是经济风险。中国对战略性资源需求较大，沿线国家缺乏足够资金用于相关投资，中国成为众多建设项目的出资者，但沿线国家内部产业结构相对单一、受国际资源能源价格波动影响大，一旦建设项目面临融资困难和债务危机，则可能诱发系统性风险。三是法律风险。沿线各国除了在基础设施、贸易投资等领域的法律法规、税收规定等与国内相关法律体系不同之外，还会出现政策体系不健全引发的变更和重构风险，甚至可能出现贸易保护壁垒和劳工风险。四是社会文化风险。“一带一路”沿线国家以国际恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力为代表的“三股势力”依然活动频繁，以海盗活动、恐怖主义为特征的海上非传统安全也对战略通道建设构成威胁，加上沿线国家气候多变，自然灾害突发风险高，传染病传播的风险也相应增加。

“一带一路”建设所面临的风险不仅具有一般投资经营活动的特征，还因其政治属性决定了对外投资建设的项目需要更多考虑政治利益。在实际的投资过程中，市场利益和政治利益之间的博弈和平衡对风险的评估具有重大影响。

构建“一带一路”建设风险评估和预警体系

形成“以我为主”的风险评估体系。通过“一带一路”建设风险评估系统对沿线各国投资贸易风险进行预先评估，从政治、经济、文化、社会等综合角度来控制和防范风险，做好应对预案，以保障国家利益和投资企业利益。同时，在国家层面也可以从机制上高瞻远瞩，从国家安全和发展的长远利益上来调整和改变内外政策，促进更大范围、更广领域的合作共赢。

当前，世界三大评级机构——标准普尔、穆迪和惠誉，其评价标准主要由发达国家制定，对于发展中国家和新兴市场的评价存在政治偏见。三大评级机构现在采用的“发行者支付模式”，存在利益倾向的弊病。2015年，金砖五国在乌法峰会上首次提出要设立独立评级机构，并在《果阿宣言》中得到进一步确认。中国在“一带一路”中的合作风险与西方评价体系中的风险具有明显差异。在地缘政治因素的影响下，西方评价体系下的低风险国家也可能是中国合作伙伴中的高风险国家，而西方评价体系下的高风险国家也可能是中国合作伙伴中的低风险国家。因此，建立一套以中国风险评估需求为主的评价体系，既能客观反映“一带一路”的风险状态，又能体现中国独特的外交优势。

评价思路、数据和评价方法。在对“一带一路”建设风险识别和梳理的基础上，分两个层次对“一带一路”沿线国家的投资风險进行评价：第一层次是分行业评价；第二层次是在分行业评价的基础上，结合外交、政治、法律因素进行综合评价。按照“一带一路”战略构想，将投资类别分为以下几种：①基础设施；②制造业；③能源与矿产；④物流与电子商务；⑤农业；⑥教科文卫。通过从经济领域，对以上每个行业进行风险评价，再将外交、经济、政治、法律指标进行综合加权，得到综合指数。

采用的数据来源于国家部委官方网站、联合国、世界银行、透明国际等机构。

“一带一路”建设风险防控和安全保障机制设计

“一带一路”建设是一个中国主导的全球性大战略，建设中的风险防控和安全保障不可能是零打碎敲，而是一项系统性的工程。“一带一路”建设风险防控和安全保障体制构建，是以最大程度地防控风险和保障安全为目标，构建形成一系列相关国际国内规则规范、打造国际国内实施机构与组织、培育和提高各方参与人能力。在此基础上完善规则、组织、参与人之间的兼容性、机制的可实施性和运行效率，从而有效地达成风险防控和安全保障的政策目标。其总体思路如下。

制度基础设施——“一带一路”国际规则构建。在“一带一路”建设中，最重要的制度基础设施就是具有国际法高度的区域多边协定，或者至少是国家间的双边协定。没有法律文件支持的“一带一路”经济合作只能停留在“倡议”层面，没有确定的组织机构，非约束性规则的、过于灵活的经济合作体系不能实现国家间的高效协调。“一带一路”区域国际投资保护协定，必须有包括贸易投资准入便利化与自由化，投资保护和争端解决在内的国际规则作保障。

实施组织和机构建设。面对“一带一路”建设过程中错综复杂的风险，“一带一路”风险防控和安全保障系统应加快构建以下几类实施组织和机构：一是设立高水平的国际风险评估机构，开展国际投资服务。二是设立针对“一带一路”的多边仲裁机构，利用磋商或谈判解决东道国与投资企业之间的争端。三是国际合作平台。充分依托于已有的中国与有关国家的双边和多边合作平台，为上海合作组织、欧亚经济联盟、中国—东盟自贸区等合作机制注入新的内容，加速海合会等经贸协定的谈判，以点带面、打破条块分割，逐步形成横跨欧亚大陆、连接非洲大陆的跨区域一体化。四是加强使领馆系统建设，提升服务能力，充分利用东道国社会资源，适当推行雇员本地化。五是在地区安全形势恶化时，及时介入军事支持，保护海外公民和海外投资安全。在需要撤出地区，与社会力量一道采取突发应急措施，保障我国公民和财产资源安全撤离。

参与主体能力建设。 “一带一路”建设风险防控和安全保障体系的参与主体，主要包括政府主体、监管主体、第三方机构和企业主体，参与主体的能力高低是决定风险防控和安全保障体系是否能够有效运行的关键。其中，政府主体能力建设包括战略能力建设、国际条约和国际规则构建和谈判能力建设、国际政策协调能力建设、国际军事能力建设等方面。监管主体能力建设主要着重于产品安全、环境保护、社会责任、竞争政策等方面，对“一带一路”建设中的国际投资和国际经营业务进行事前、事中监 管 ，尽 量 避 免 国 际 风 险 的 发生。第三方机构主体需要构建境外投资国家风险评级、预警和管理体系，全面和量化评估中国海外投资所面临的各种风险。企业主体能力建设着重建立内部风险分析系统，增强企业风险意识，设立公司内部的风险数值警戒线，鼓励企业设立专门的委员会对投资风险进行评估。

风险防控与安全保障机制构建。加快构建“一带一路”风险防控和安全保障机制：一是风险评估预警机制。建立国别数据库，加强风险评估专业化队伍和预警平台建设。二是外交拓展机制。积极推进发展与关键国际组织的关系，构建有利的国际舆论和条法环境。三是国际投资保险机制。支持保险业尤其是大型保险金融集团“走出去”。加强与沿线国家保险业的沟通合作，为保险业“走出去”创造良好环境。四是争议仲裁机制。加强自身建设，坚持国际化的发展方向，在沿线国家进行多层次、全方位宣传推广活动，提升中国机构的知名度和影响力。五是危机管理机制。研究制定项目“预防、准备、响应和恢复”各阶段的风险管理和多方联动的风险应对预案。

“一带一路”建设风险防控和安全保障措施

强化境外风险防控和安全保障能力。第一，优化国家层面的战略统筹能力。整合商务部、国家发改委、工信部、农业部等国家和地方部门的投资促进职能，协调各类资源，集中做好境外投资促进工作，成立 “国际开发署”等专门常设管理机构，在国家层面统一协调对外投资活动。第二，营造优良的国际舆论环境。中联部牵头做好“一带一路”沿线国家民心相通等顶层规划设计，文化部牵头通过拓展高校、智库、宗教团体等交流渠道，增进各国人民的相互了解和传统友谊。商务部牵头通过对外援助项目及民生配套等工作，解决沿线国家民生、教育、贫困等问题。第三，构建并融入新型国际治理体系。顺应以中国为代表的金砖国家等新兴经济体的发展趋势，构建一个由中国引领、周边发展中国家以及广大亚非拉国家参与的新经济治理体系。第四，完善海外投资制度性基础设施。各部门应继续取消或突破对外投资的隐性限制或壁垒，放宽国企参与项目投标、谈判等事务的审批程序及出访限制；改善海外税收、国有资产、外汇等监管体制。第五，强化海外利益军事保障与支撑。灵活运用以军掩民、以民掩军等方式，在沿线各站点布置相应规模的军事力量。借鉴国外安保公司的成功经验，通过军民融合、股份制商业运作等方式，丰富海外军事存在形式。第六，完善海外侨民撤离机制。外交部及驻外使领馆应通过撤侨工作方式和特点的常态化、模式化，在决策制定、内部协调、社会配合、国际合作、方式选择等环节不断完善撤侨工作机制，强化撤侨工作保障体系。

建立项目风险防控和安全保障体系。第一，强化对项目风险的监控预警。中央多部门应详尽考察东道国的经济环境，并对沿线国家或地区的政治、经济安全形势进行跟踪，及时掌握重大的、趋势性安全风险信息，为海外中资公司选择与建设项目提供依据。外交部、商务部等部门应强化对境外投资企业的跟踪服务。第二，增强项目团队抵御风险能力。鼓励企业组团合作，防止国内企业间无序、恶性竞争的发生。鼓励海外企业实现人才、战略、销售、研发、品牌、经营的本土化，通过与当地企业或相关机构合作，避免“反倾销”和“民间贸易壁垒”所带来的损失。有关商会、行业协会应指导、帮助“走出去”企业积极融入东道国原有的华商网络。第三，培育境外项目服务机构。加大国内金融机构“走出去”支持力度，鼓励国内金融机构在“一带一路”沿线设立网点。加强与境外保险机构的合作，扩大保险的规模，增加保险的险种，拓展担保的范围。大力扶持与培育一批有实力的民间对外直接投资促进机构，为企业“走出去”提供市场化、社会化、国际化的法律、会计、税务、投资、咨询、知识产权、风险评估和认证等服务。第四，提升跨国项目经营人才储备。加大力度支持跨国经营管理人才及重点行业专业技术人才培养。加大海外高层次人才引进力度，为国际产能和装备制造合作提供人才支撑。

落实企业风险防控和安全保障责任。第一，强化对企业的扶持与监管。由外交部牵头，安保协调小组有关单位及国家、省、市等政府有关部门分工负责，对“走出去”企业进行安保方面的指导与培训，增强企业对当地法律法规的认识。国家发改委、商务部、全国工商聯，以及国资委等各级国有资产管理部门研究制定规范民营、国有企业海外投资经营的规制。加大对商会行会等非政府组织的帮扶力度，为提高企业自律搭建平台与载体。进一步完善《对外承包工程管理条例》，依托现有企业信用体系建设，研究制定海外投资企业信用记录、追踪的制度与办法，加强对境外企业信用的监管，加强对违规企业的惩罚。应以国内企业母公司所在地县级政府为第一责任单位，将境外企业风险防控，境外企业法律、伦理和社会责任等方面纳入县级政府的考核之中，以此强化对海外中资企业的监管。第二，建立企业风险防范制度。商务部、外交部、企业母公司所在省市县主管部门应引导企业建立境外投资及项目管理的风险防控制度，设立专职风险防控管理岗位，定期组织“走出去”企业培训。

（作者单位：浙江大学中国西部发展研究院）