“缩小征地范围”的改革方向思考

刘全英　路倩

摘要：立足于当前试点改革的背景，通过对我国缩小征地范围的政策演变历程进行梳理，从中找出了存在的问题，在开展文献综述与政策评述的基础上，提出了缩小征地范围的改革方向：制定《土地征收目录》、构建强制征收多余土地制度、提高征地标准和积极构建财政利益代偿机制。以期为我国征地制度改革顶层设计者改革试点方案制定提供参考。

关键词：土地征收；征地制度；征地范围；公共利益

中图分类号：F301

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）8028804

1引言

土地是农业发展的基础，当前征地制度改革试点工作的主要问题在于“补偿标准低、程序运行不规范、征收范围过大”。在此背景下，国内相关学者对此进行了研究。学者王洪平在《有效缩小征地范围的制度机制探讨》（2015）中指出，缩小征地范围要科学区分公共利益与非公共利益；胡传景在《严格界定征地范围，还原征地本来面目——对制订〈公益性征地目录〉的构想》（2008）中指出，在公共利益界定方面，应采用“列举+概括”的立法模式；日本及韩国和印度等国家在界定公共利益时，通常采用“概括式”与“列举式”，美国则采用“概括式”对公共利益进行法律规定。在我国现行“城乡二元制度”体系下，基于公共利益对土地进行征收，必将面临两大基本社会问题，一是如何界定公共利益范围；二是如何处置非公共利益用地占集体用地的问题。对于公共利益界定，国内学者大多基于用地主体、性质及类型进行划分研究，无法在本质和实践两个层面，彻底解决我国征地制度改革试点中遗留的“缩小征地范围”这一难题[1]。故该创新之处，在于立足于十八大“全面深化土地改革”这一大视角，提出三项“缩小征地范围”改革试点的具体任务：一是提高用地效率，重构土地收回制度；二是限缩公共利益外延，制定征地目录；三是提高征地补偿标准，积极构建财政利益代偿机制。希望通过盘活现有存量、重整和释放土地增量，以“少征为例外”的政策目标来缩小公共利益外延，缩小征地范围。

2征地范围界定的政策演化历程

回顾我国20世纪90年代中、后期开展的征地制度改革工作，至今已走过20多年的发展历程。通过采用概括总结法与内容分析法，对我国征地范围界定的政策演进历程进行梳理发现其具有以下特征（图1）。

结合上述征地范围界定政策演进的总体特征，这一政策演化历程大致可分为四大环节[2]。第一阶段是1990年以后，在我国经济发达地区开始有效探索安置补偿路径；第二阶段是从2005年开始，通过国家标志性28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，有效提高征地补偿标准，以此全面推行征地片区价和提高征地补偿标准；第三阶段是2008年金融危机爆发之后，以中央文件《继续推进征地制度改革试点》工作报告的出台为标志，进一步科学界定了公共利益，继续缩小征地范围；第四阶段主要是以允许农村集体性经营建设用地租赁及出让为标志，在十八届三种全会中进一步规定，符合相关条件可提前进入市场进行交易。

3征地范围界定过程中面临的困局

通过对上述四个不同阶段的政策演进历程分析可以看出，征地制度改革试点背景下，缩小征地范围的政策演进有了明显的变化，而且实践也表明，经过上述征改及试点，为我国缩小征地范围改革奠定了重要基础，但其中依然存在一定的不足之处。

可见，公共利益的界定至关重要，如果单纯按照用地性质及类型和主体来合理界定公共利益，则不够准确和全面。研究认为，不能仅仅按照用地主体来对公共利益属性进行界定，而是需要科学区分这类用地项目的非盈利性与盈利性。

另外，还有部分房地产开发等非公益性用地项目，由于其受制度影响，按照用地属性来划分，其显然属于经营性用地。因此，按照我国现行法律制度规定，在农村集体土地不允许用于房地产开发的条件下，只能作为特例将其纳入征地范围。

此外，从当前各省市实践试点进程来看，一切试点工作开展的主要目的在于缩小征地范围。但试点区民众对于以简化建设用地审批程序为目的的农用地转为建设用地这一征地制度改革的附属产品——征转分离试点工作却饱有很大的热情和积极性[3]。因此，本文认为，此次以缩小征地范围为重点的土地改革试点工作，从某种程度上而言，并未得到试点区民众的普遍支持和认可。

深溯其源，笔者认为主要存在以下几个问题。

（1）征改工作的社会公共利益并没有得到统一界定。从试点的具体城市来看，并无一个城市针对地方改革实践实际，对公共利益进行明确界定或制定出列举式的目录，尽管个别区域从理论上能够对公共利益划清界限，但是并没有从法律层面对公共利益涉及到的相关权力进行合理划分。

（2）在改革试点工作中，关于缩小征地范围的讨论，往往更多集中于定量分析而很少涉及定性描述，同时缺乏实证研究而过于重视推理论证，更有試点城市深入机制方面研究力度不足，而针对改革的表面现象进行研究。因此，这种泛化式的改革探索针对性以及实操性不强。征地范围缩小后，政府与农民之间的利益协调也将会面临新的矛盾。

4征地范围界定的实质与内涵

据媒体公开报道，2010年我国国土资源部重新启动了以西安、成都以及武汉和长沙等11个城市为主导的征地改革试点工作。此次征改试点工作主要针对如何缩小征地范围及进一步完善征地补偿安置机制以及构建合理的征转分离体系进行积极探索实践[4]。

从立法层面而言，我国始终坚持公共利益征地的原则，比如《土地管理法》、《物权法》以及《宪法》等，在不同法律中都作出了相关规定。因此通过对政府行使征地权的本质属性进行概括，其主要表现为以下几个方面。

一是为国家机器服务。尽管在此过程中突出了公共目的的属性。但是，政府在行使公共权力时，通过法律赋权其有权力对私人土地进行征收。二是与私人产权进行对抗。对于土地私有制国家而言，征地权凌驾于土地私有权之上，也就意味着出于公共利益考虑，国家土地所有权应该服从和服务于国家土地征地权。三是非普遍性特征。征地权是法律赋予政府的一种特权，其只有在公共利益基础上才能行使这一特权，而不能滥用征地权；四是非盈利属性。表明政府在行使征地权过程中，要以公共利益为基础，而不能出于私人目的进行征地。五是进行合理的征地补偿。

由此可见，缩小征地范围中上述几个方面的因素相互关联，也就意味着只有出于公共利益，五个方面的因素同时具备，才能进一步为政府行使征地权奠定重要基础。而缩小征地范围这一试点工作是一项系统的工程，因此改革实践过程中需要处理好两方面的问题，一是对公共利益进行严格界定，科学建立征收目录[5]，从而使集体经营性建设用地有序并合法退出我国当前的征地范围；二是制定科学的集体经营性建设用地资料清单及交易流程，从而促进我国征地制度改革实践过程中的土地流转行为能够按标准的程序进行实施。

5征地改革试点视角下“缩小征地范围”的改革方向

5.1制定《土地征收目录》

笔者认为缩小征地范围的治本之策，在于将经营性征地完全纳入公益性征地范畴，在准确把握公共利益内核基础上，通过在我国现有立法中对公益性用地项目的具体范围进行明确，可有效缩小征地范围。

在具体操作中，首先建议相关部门通过行政立法制定《土地征收目录》，严格限定征地范围，全面推行在《公益性征地目录》范围内行使征地权，显化农民集体土地财产权。具体的公益性征地目录设计思路如图2所示。

在此过程中要着重通过对我国现行《土地管理法》以及《宪法》等相关法律法规中关于“任何单位和个人进行建设，需使用土地的必须依法申请使用国有土地”和“城市的土地属于国家所有”等法律规定进行修改和完善。将“公共利益征地”限定在《公益性征地目录》范围之内，同时需要在相关立法体系中，对集体土地享有者的土地处分权进行明确规定；在制定《公益性征地目录》时，首先，应进一步明确公共利益的内涵和外延，并参考和借鉴当前我国划拨用地实际范围，通过概括加列举的方式科学对其进行制定。其次，在该目录中除了对公益性用地项目具体范围进行明确列出外，还应明确禁止为工矿企业开办、商业地产开发等经营性项目建设征地。此外，现行的《土地管理法》在实际的操作过程中逐渐包露出一些局限性，需求进一步的完善和修改。这种情况下，建议修订的《土地管理法》中对于公共利益范围的界定参照2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条。最后，当《目录》草案形成后，相关部门应向社会广泛征集民意，采用民主立法形式对其合法性基础进行完善。

5.2构建强制征收多余土地制度

为了不断有效协调不同利益主体之间的利益，需使我国征地改革过程中的土地转用审批程序及土地规划制度和集体土地融资制度改革及土地供应、土地流转、社保以及税费改革等相关制度程序有效配合与协调，从而确保缩小征地范围这一改革实践项目能够深入实施。因此，在此改革实践试点基础上，本文建议对我国现行《土地管理法》中的第63条“我国农民集体所有的土地使用权不得出让而用于其它非农业建设”[6]的制度法规进行修订，进一步完善我国现阶段征地制度改革试点中的土地收益分配机制，积极制定并实施集体土地流转管理操作规范，对已经退出征地范围内的相关征地项目进行规范化管理。

5.3提高征地标准，积极构建财政利益代偿机制

首先，在实施中，一方面应对补偿定价方式进行调整，形成完善的利益分配机制；另一方面，要打破传统土地财政依赖格局，完全放开集体经营性建设用地的流转。

其次，需进一步完善征地程序，着力体现农民的参与权与知情权。

另外，要想缩小征地范围，要赋予公民更多参与权及知情权[7]。在处理双方争议中，要逐步由我国政府主导的单边程序向农民与政府共同主导的双边程序合理转化，通过完善相关征地协商机制，促进传统管理型政府向服务型政府转型，不断听取农民的合理建议。

除此之外，还要科学设置多种不同征地补偿方式，如下图3所示。

5.4建立统一而客观的征地补偿安置标准

针对这一问题，相关部门应以现行用地审批制度流程为基础，通过试点工作探索合适的征转分离机制，然后再展开大范围改革。在征地改革制度研究视角下，大可不必一味对征地范围进行缩减，相反，可将征地补偿安置作为改革实践重点。

从改革争议来看，主要在于不同利益主体间关于土地收益的分配争论，其根本原因在于改革试点中，缺乏一套相对客观、公平的征地补偿安置标准和一套透明、权威的法定运行机制。故在实际补偿中，除了货币补偿外，要加大土地征地补偿程序安置力度，协调各方利益，继续建立完善的征地补偿安置机制。

5.5构建一套完善的公共利益认定程序

更好地保障与维护农民的合法权益，使维护与规范用地秩序有效结合，是解决试点问题的主要方式之一。

首先，在操作中，由于公共利益难辨，需构建一套完善的公共利益认定程序。在2001年出台的《划拨用地目录》和2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，分别针对19类用地及五种不同公共利益情况进行了界定，故在公共利益认定程序完善中可适当进行参考。

其次，可充分结合天津及武漢两种不同的程序制定优势，在农转用手续办理后，进行土地确权登记。对于经营性项目，为了突出土地的经济价值，应将项目引入招拍挂方式进行合理流转；在审批流程方面，应完善制度审批程序，提高审批效率。

此外，应建立合理、公平的利益分配机制。缩小征地范围后，政府利益会削减。可结合成都市的做法，提取一部分资金作为政府公共基础设施建设费用，缓解政府财政压力，使政府享受部分收益。在集体土地流转方面，应以节约化和集约化用地及保护耕地为原则，就集体组织对土地的收益使用情况进行严格监管。

6结语

缩小征地范围是当前我国征地改革视角下所临的首要问题。征地范围过宽则意味着我国整体利益格局的变化与重大调整与当下土地征收权力的滥用与泛用。因此，征地改革试点视角下，进一步缩小征地范围意味着政府征地收益会大幅降低，从而会降低政府征地改革试点中，缩小征地范围的积极性。故本文立足于当前试点改革的背景，通过对我国缩小征地范围的政策演变历程进行梳理，从中找出现存的问题，并通过合理界定公共利益范围、盘活现有存量、重整和释放土地增量，从而在政府和公众双方利益共同驱动机制下，提出缩小征地范围的改革实践方向，以期为我国征地制度改革顶层设计者改革试点方案的制定提供坚实的基础。

参考文献：

[1]

黄小虎.征地制度改革的历史回顾与思考[J].上海国土资源，2011，32（2）：7～13.

[2]刘守英.中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施[J].法商研究，2014，31（2）：3～10.

[3]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J].上海国土资源，2014，35（1）：1～8.

[4]祝天智.集体经营性建设用地入市与征地制度改革的突破口[J].现代经济探讨，2014，33（4）：8～12.

[5]周其仁.还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论，2010，8（2）：54～92.

[6]陶然，汪晖.中国尚未完成之转型中的土地制度改革：挑战与出路[J].国际经济评论，2010，8（2）：93～123，5.

[7]张富刚，张潆文，陈秧分.关于我国征地制度改革的思考[J].国土资源情报，2012，12（2）：25～29，24.