浅议同城非法运输烟草专卖品的违法性与监管策略

摘要：同城非法运输烟草专卖品活动是当地烟草部门日常监管工作常遇的情形。但在同城非法运输烟草专卖品的违法性问题上，各地方烟草部门意见不一。本文基于烟草专卖法律法规规章以及相关规定对同城非法运输烟草专卖品的违法性行为进一步厘清，并相应探讨一些监管策略。

关键词：同城非法运输；烟草专卖品；违法性；监管策略

中图分类号：F259.23文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0005-04

作者简介：唐克华，本科，专卖师、企业培训师，海南省万宁市烟草专卖局，综合管理员，研究方向：行政法律。

通常，以牟取暴利为目的的非法运输烟草专卖品活动，不仅扰乱当地卷烟市场正常经营秩序，而且危害国家经济利益，是各类卷烟市场涉烟案件的直接来源，具有极大危害性。尤其近年来，地方烟草部门对跨市（县）非法运输活动给予了严重打击，但对本辖区非法运输烟草专卖品活动的监管工作却略显乏力，究其原因是对辖区内非法运输烟草专卖品的违法性行为识别不清，特别是对当地真品卷烟非法流通活动的监管，执法人员往往在查与不查之间纠结难断。

一、非法运输烟草专卖品涉及同城概念

国家依据烟草专卖法律法规对烟草专卖品运输环节实施了准运证制度，以规范烟草专卖品流通秩序，并促使行为人合法运输烟草专卖品，如《中华人民共和国烟草专卖法》（2013年12月28日）[以下简称：《烟草专卖法》]第二十二条规定“托运或者自运烟草专卖品必须持有烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门授权的机构签发的准运证；无准运证的，承运人不得承运”和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（2016年2月6日修正）[以下简称：《实施条例》]第三十三条第二款规定“在省、自治区、直辖市内跨市、县运输烟草专卖品，应当凭省级烟草专卖行政主管部门或其授权的机构签发的烟草专卖品准运证办理托运或者自运”。同时，这两条规定也明确了跨市（县）级行政辖区以托运或自运的方式运输烟草专卖品应当办理烟草专卖品准运证，而市（县）地级行政辖区内运输烟草专卖品则无须办理烟草专卖品准运证。于是，笔者将如某市、某县或某州等此类市（县）地级行政区域统称为同城。那么市（县）内运输烟草专卖品即为同城运输烟草专卖品，且从事运输的行为人一般为个人、法人或其他组织；运输方式[1]有自运、托运、携带和邮寄四种；运输途径常见的是公路、水路和铁路。

二、同城非法运输烟草专卖品违法性识别

（一）侵犯烟叶、烟草制品邮寄限量规定

烟草专卖法律法规规章涉及运输烟草专卖品限量规定的运输方式有邮寄和携带。《烟草专卖法》第二十三条规定“邮寄、异地携带烟叶、烟草制品的，不得超过国务院有关主管部门规定的限量”对邮寄烟叶、烟草制品数量进行了限定，但邮寄没有地域限制[2]，即不论跨城或同城区域内邮寄烟叶、烟草制品都应当遵照国务院有关主管部门的规定执行。如《国家烟草专卖局、邮电部关于恢复烟草及其制品邮寄业务的通知》（国烟专〔1993〕7号）文件规定：①邮寄卷烟、雪茄烟每件以二条（400支）为限（二者合寄时亦限二条）；②邮寄烟叶、烟丝每件以五公斤为限（二者合寄不得超过十公斤）。以上每人每次限寄一件，不准多件邮寄。携带，尽管标的与邮寄同为烟叶、烟草制品，但与邮寄运输方式有所不同，是随身带着的行为方式。然而，国家烟草专卖局仅出台文件《国家烟草专卖局关于调整异地携带卷烟管理有关事项的通知》（国烟法〔2013〕434号）对异地携带卷烟设定最高限量为每人次1万支（50条）。而本文件的“异地携带”[2]指的是跨市（县）携带行为，非同城携带。也就是说，同城携带烟叶、烟草制品尚无限量性方面的文件规定。可见，超出邮寄烟草专卖品限量规定的同城运输烟草专卖品行为侵犯了烟草专卖法律制度，属于同城非法运输烟草专卖品行为。

（二）侵犯当地购买行为证明规定

烟草专卖法律法规涉及当地购买烟草专卖品行为方式的违法性规定有《实施条例》第三十四条第三款规定“无烟草专卖品准运证又无法提供在当地购买烟草专卖品的有效证明的，应为无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品”。本规定所指的“当地购买”为行为人在当地烟草专卖行政主管部门所在地的市（县）级行政辖区发生购买烟草烟草专卖品的消费行为（即消费者需要购买、使用商品或接受服务发生的消费行为）。而购买是大众消费的主要方式，是商品交易的买方行为，具有民事行为活动特征，在不违反法律或行政法规以及不损害公共利益[3]的前提下，购买行为受法律保护。同时，发生购买行为的有效证明方式应是基于买卖双方就交换商品而达成的意思表示，其形式种类有口头、书面、推定以及沉默等[3]，这说明购买有效证明方式呈多样化特征，不能局限于现金、银行帐目或购买票据，还会涉及货与货之间的间接交换方式。再说，同城运输与购买是两个不同的行为环节，且购买行为不仅会发生在当地卷烟市场，而且也会发生在运输环节中。如行为人在当地卷烟市场发生购买行为后实施运输的过程中再与另外一个行为人发生销售或购买的交易行为。同时，负责同城运输烟草专卖品的行为人也不一定就是在当地购买该批烟草专卖品的行为人。只要负责运输的行为人能现场或非现场通过直接或间接的方式证实该批烟草专卖品在当地购买的地点（地址）、交易对象以及交易方式，运输行为并不违反本款规定，但销售或购买行为则可能会违反其他法律规定。如行为人在异地购买或者外地运输入境后于当地仓储的假烟或走私烟，而对该批卷烟无法提供在当地购买的有效证明[2]，继续从事当地的运输活动，其运输行为必违反本条规定而侵犯烟草专卖法律制度。

（三）侵犯当地进货渠道规定

据百度百科[4]对“进货”含义的解释为“商店为销售而购进货物或引进货物”；对“进货渠道”含义的解释为“进货的途径和方法”。由此可见，进货是从购买、渠道运输至入店经营的一个完整的过程行为。而烟草专卖法律法规对当地进货渠道作了限制性規定，即《实施条例》第二十三条第二款规定“取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可证发证机关的监督管理”。本规定明确当地进货的买方是取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，而烟草专卖零售许可证明确进货的标的为卷烟、雪茄烟，且进货对象为当地烟草专卖批发企业，进货的目的是出于经营盈利。这点明显区别于出于消费目的的当地购买行为，尽管进货含有购买行为，但彼此之间不能视为含义等同。也就是说，出于经营目的的持证人在非当地烟草专卖批发企业的本地其他经营地点购买了真品卷烟、雪茄烟后于同城内发生运输行为，或在同城运输环节发生购买行为再实施运输，尽管能提供有效证明，虽不涉及同城非法运输行为，但其进货行为则违反了本条规定而侵犯烟草专卖法律制度，构成未在当地烟草专卖批发企业进货的违法行为。

（四）侵犯经营烟草制品零售业务规定

经营[2]是以销售为目的，涵盖生产、运输、收购、储存、批发、零售、倒卖、进出口等内容。由此可见，经营范围涵盖商品交易行为。而商品交易泛指直接的产品或商品的购售买卖行为。烟草制品属于特殊的实物商品，例如大众消费的卷烟、雪茄烟的交易过程属于现货交易，交易方式多以现金支付交货的方式为主，而以货易货方式为辅，其他方式为补充，且常见于卷烟市场，但在同城运输环节也会产生交易行为。作为烟草制品卖方的同城运输行为人尽管能出具当地购买烟草制品有效证明以及在当地某经营处购买假烟、走私烟的有效证明，以证实自身同城运输行为不违法，但其销售行为并非一定是合法行为，是要受到一些法律法规的管制：比如烟草专卖法律法规已规定假冒他人注册商标的烟草制品应禁止生产销售、非法生产的烟草制品不得销售以及销售走私烟予以没收[5]；又如未领取烟草专卖零售许可证的行为人销售烟草制品会构成无证经营烟草制品的违法行为；再如行为人一次性销售卷烟、雪茄烟50条以上会构成无证批发烟草制品业务的违法行为。此外，持有烟草专卖零售许可证的企业或个人在同城运输过程发生销售行为也会构成超范围经营烟草制品零售业务[2]的违法行为。如果未持有烟草专卖零售许可证的企业或个人经营当地真品卷烟、雪茄烟非法收购流通业务，不论是欲运输出境或同城内互运，其经营行为也构成无证经营烟草制品零售业务的违法行为。可见，以上这些同城运输过程中发生的经营行为侵犯了烟草专卖法律法规规章关于经营烟草制品业务的规定。

三、同城非法运输烟草专卖品监管策略

针对当前同城非法运输烟草专卖品活动，特别是当地真品卷烟非法流通呈扩散蔓延的趋势，当地烟草部门在准确识别同城非法运输烟草专卖品违法性行为的基础上及时采取有效的执法监管策略，是有力规范卷烟市场经营秩序的关键举措。

（一）做好情报搜集，逐步构建经营违法性识别参照系

同城运输烟草专卖品无需准运证和当地购买有效证明随货同行使得现场调查行为人是否违法存在一定难度。但通过情报系统，当地烟草部门可以将以非法经营谋利为目的的不法分子与普通消费群众区别开来，为及时查处行动创造先决条件。实践中，除了常见的举报、移交、档案分析、系统销售预警、以案查案和以案查人等方式方法外，还可以通过分区多途径进行柔性执法搜集，以健全情报系统。如对同城航空、铁路、公路三体合一的交通枢纽中心区域或者沿海沿江码头港口周边集贸区域可以采取“五四一”圆心图市场监管方法[6]进行搜集；对同城物流快运规划区域可以采取摸底排查建档和发展吸纳内部信息员方法[7]进行搜集；对当地辖区卷烟市场兼营物流快运的副食持证经营户可以采取跟踪卷烟进货库存方法进行搜集；对同城各交通运输渠道出现的涉烟运输活动可以采取“集点贯穿”的跟踪方法进行搜集。此外，可以对涉烟情报按照运输数量、次数、行为人身份进行归类分析，形成经营群体参照系，可以以此进一步判断行为人是否存在违法性。按照运输数量分析，烟草制品数量超过普通消费者一般购买品吸、婚庆、送礼等所用数量的，涉嫌违法经营；按照运输次数分析，当行为人反复运输烟草专卖品的，涉嫌惯犯违法性；按照行为人身份分析，将持有烟草专卖零售许可证的行为人、无业人士以及物流快递业人员列为重点监管对象，涉嫌交易违法性。利用经营群体参照系，再对涉及违法性的行为人作进一步分析，判断其是否属于常见的跑单帮式、结伴同行式、家族式、团伙合作式等传帮带[8]以及蚂蚁式搬家、“化整为零”、“多批次、少批量”、“掺货抵物”等经营性群体[9-10]，或者涉及从事地下非法生产烟草专卖品的企业或个人。

（二）加强日常监管联合执法衔接度

1.梳理清晰运输环节执法程序

实践中，当地烟草专卖局对如何行使烟草专卖品运输环节的检查权限、执法人员能否对邮寄或托运的物品进行开拆检查等存在模糊认识，着实不利于有效打击同城非法运输烟草专卖品活动。针对这个问题，烟草业内人士[11]基于法律法规规章作了较为深入的梳理：对公路运输环节车辆违法装运烟草专卖品的，当地烟草专卖局应当会同公安机关（具体包括治安支队或大队、高速公路交通警察支队或大队）联合实施检查；违法车辆停靠公路服务区，两名以上烟草专卖行政执法人员出示证件、表明身份后，可依法对运输车辆或者违法行为发生现场进行检查；举报或者确有证据证明邮政公司、快递企业违法运输烟草专卖品的，当地烟草专卖局应当联合当地邮政管理部门共同实施检查，必要时可联合公安机关（具体指治安支队或大队）进行检查，特别对开拆检查邮寄、托运的物品，应由邮政部门执法人员依法实施；举报或者确有证据证明物流货运企业违法运输烟草专卖品的，当地烟草专卖局必须联合交通行政执法部门或其下属的道路运输管理部门进行检查，必要时可协调公安机关（具体指治安支队或大队）联合检查；违法行为人通过水路（海运或内河）途径违法运输卷烟，当地烟草专卖局应当联合目的地港务局或海事局实施检查，且必要时，可协调公安机关（具体指港口或内河码头的公安派驻机构）联合检查；违法行为人通过铁路途径违法运输卷烟，或者有确凿证据证明铁路货场存储违法卷烟，当地烟草专卖局（通常为派驻铁路专门烟草专卖执法机构）可协调相关铁路公安机关联合实施现场检查。可见，梳理清晰运输环节执法程序更有利于执法监管找准落脚点。

2.巩固联合执法基础

联合执法权是当地烟草专卖局开展同城非法运输烟草专卖品活动执法监管的核心力量。当地烟草专卖局可以通过以下措施继续巩固联合执法基础，提高执法监管衔接度：一，继续以当前“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”为指导思想，主动积极争取当地政府的支持，在现有与多个执法部门建立联合执法长效机制的基础上，改变过去“多数停留在会谈、不定期交流等初级协作层次”[12]的管理模式，转而采取月度內工作座谈会、联席会、研讨会、协调会等多种会议模式向协作部门围绕联合执法监管目标、各部门法律有效衔接、烟草打假补助奖励政策、执法环境和影响因素等重要内容进行深入沟通交流，形成长期化的通力协作，并在协作部门的人力、技侦和烟草财力予以全面保障方面达成共识，以巩固联合执法优势。二，改变过去“依靠专项行动开展联合执法”的不定期或定期管理模式，转向指定各部门专人负责[13]日常信息、执法管理衔接，简化管理流程，随叫随到，确保日常联合执法集合时间误差率小，着实提高联合执法配合默契程度，为取得高效的联合执法成果创造先决条件。三，逐步健全和落实联合执法管理制度，如督查督办制度、协查通报制度、政策研究制度、信息交流制度、考核奖惩制度、法律培训制度等，以日常制度执行力来衡量联合执法管理的衔接效能，确保关键时刻执法查处不脱节。

[参考文献]

[1]孔祥帅.烟草专卖品运输环节违法行为辨析[EB/OL].（2015-08-11）[2016-09-26].

http：//www.eastobacco.com/tjlm/jylc/201508/t20150811_377746.html.

[2]孔祥帅.烟草专卖行政执法实务[M].沈阳：辽宁教育出版社，2015，5：117，147，240，241，280.

[3]王利民.民法[M].北京：中国人民大学出版社，2015，1：102-104，110.

[4]http：//baike.baidu.com/，2016-9-26.

[5]孔祥帅.打击卷烟走私的法律适用问题探析[EB/OL].（2016-01-19）[2016-09-26].http：//www.eastobacco.com/tjlm/jylc/201601/t20160119_392723.html.

[6]曹双亮.如何建立涉烟案件情报信息收集系统[EB/OL].（2011-11-09）[2016-09-26].http：//www.tobaccochina.com/business/regie/regie/201111/20111198282_489620.shtml.

[7]贾宾清.浅谈物流运输环节的专卖监管[EB/OL].（2012-05-04）[2016-09-26].http：//www.tobaccochina.com/business/regie/regie/20125/20125485247_514401.shtml.

[8]张林.铁路贩烟的治与防[EB/OL].（2015-11-05）[2016-09-26].http：//www.etmoc.com/look/looklist.asp？id=34241.

[9]巫彥成，宋伟琦，吕杰.全国走私态势分析及对策建议[EB/OL].（2014-04-18）[2016-09-26].http：//www.jisi.gov.cn/News/fzslt/201404/20140418153246_11308.html.

[10]赵伟.当前卷烟打假破网存在的问题及对策[EB/OL].（2015-11-30）[2016-09-26].http：//news.tobaccochina.com/revision/channel/observation/201511/2015112583117_701659.shtml.

[11]孔祥帅.烟草专卖品运输环节检查权限探析[EB/OL].（2016-09-02）[2016-09-26].http：//www.etmoc.com/look/looklist.asp？id=35944.

[12]胡夏敏.烟草专卖执法联动机制的构建[EB/OL].（2014-01-23）[2016-09-26].http：//www.tobacco.gov.cn/html/11/1102/4714506_n.html.

[13]谭沅佳.探讨烟草局与各职能部门联合执法的长效机制建设[EB/OL].（2011-06-29）[2016-09-26].http：//www.tobaccochina.com/management/epmanage/stratagem/20116/201162291130_470025.shtml.