依法行政理念下基层央行执法监察转型研究

苏静玲

全面推进依法治国与全面深化改革一并称为“鸟之两翼、车之两轮”，而开展执法监察是根据《党章》等其他党内条规和《宪法》、《行政监察法》等法律法规赋予的职能和职责，因此，基层人民银行执法监察转型工作必须具有法治思维和依法行政理念。转型过程必须结合基层人民银行执法监察工作实际，坚持围绕服务中心工作开展。

一、基层人民银行执法监察工作现状与特点

人民银行系统每年均会开展不同类型，针对不同业务的执法监察工作，从中查找问题、发现隐患、提出建议、帮助完善，有利于基层人民银行提升履职水平。同时，基层人民银行肩负着贯彻总行相关政策，维护地区金融稳定，推动地方经济发展的重要职责，使得其执法监察工作又不同于其它地方政府监察工作，具有其自身的特点。

（一）基层人民银行执法监察工作的现状

1.自选项目为主，指定项目为辅。自“三转”后，为有效发挥执法监察工作的自主性、多样性和有效性，立项工作由指定方式逐步向自选方式转变，上级行除指定少数下级纪检监察部门开展特定执法监察项目外，均由纪检监察部门自主决定执法监察项目，有效提升了基层执法监察工作的实效性。

2.同级监督为主，下查一级为辅。在选择执法监察对象时，通常以同级监督为主，少数业务监督需要，执法监察工作会向下延伸，单独下查一级的执法监察项目较少。但随着中央执纪要求越来越严，基层人民银行的风险点又主要集中在基层，执法监察工作将逐步实现纵向联通。

3.业务监察为主，廉政监察为辅。执法监察内容上，往往以业务监察为主，注重从业务合规性上查找问题、发现风险，通过对每项工作的履职情况，综合判断其目前存在的风险并提出建议。执法监察过程中对被监察对象党风廉政建设情况进行监察，帮助被监察对象全面查找风险隐患，也体现出基层人民银行执法监察工作的全面性。

4.批评教育为主，追责惩处为辅。基层人民银行执法监察处理大多以批评教育为主，直接进行责任追究并惩处的情况较少，即使监察过程中发现重大违规违纪线索，也会通过专项立案查处。

（二）基层人民银行执法监察工作的特点

1.法定性。基层人民银行监察部门行使执法监察的权利来自于《行政监察法》和《中国人民银行执法监察办法（试行）》，是法律和规章所赋予的，具有法定性。同时，监察的内容主要是“对执法监察对象贯彻执行国家法律、法规和金融方针、政策、规章制度的情况进行监督检查”，以规范行政权利运行为重点，同样体现出法定性特征。

2.强制性。主要是指监察主体之间的非对等关系，监察部门有权利对被监察对象开展执法监察工作，被监察对象必须完全配合，不得无理由拒绝，体现出监察要求的强制性。此外，执法监察工作进入处理阶段后，监察部门有权利根据认定的事实，依规给予行政处分，通过强制力保证执法监察工作顺利开展和落实。

3.内部性。基层人民银行被监察对象基本是本级行政权利部门或下级机构，具有较强的层级性和内部性特征，在执法监察成果的运用和共享上，也主要在人民银行系统内部公开，很少与地方监察部门有所交集。

4.金融性。基层人民银行的中心任务主要还是围绕金融管理和服务工作展开，在管理对象上，主要是银行类金融机构和参与金融活动的机构或个人；在服务内容上，主要是提供基础金融技术服务支持等，均具有很强的金融行业特性。因此，受职能和行业特性决定，在执法监察工作的内容和方式上，不可避免的也具有金融性。

二、当前基层人民银行执法监察工作中存在的问题

基层人民银行执法监察工作十余年不断发展，始终围绕服务中心工作，查找风险隐患，完善制度建设，但受固有观念僵化和机制建设不完善等因素制约，工作仍存在一些问题，阻碍了其转型升级。

（一）短期效益问题

受基层监察力量薄弱、思想畏难等影响，部分监察部门容易出现追求短期效益问题，存在对有些部门几年不查，而对有些部门一年几查的现象，浪费了大量的监察成本，使得部分风险难以暴露，形成风险“盲区”和“死角”。

（二）定位模糊问题

执法监察与业务检查和内部审计之間存在交叉，但又有区别，容易使监察主体出现定位模糊的问题。监察主体对执法监察一旦定位不清，将直接影响执法监察效果。

（三）力量薄弱问题

基层人民银行监察部门普遍存在人员结构老化，监察力量薄弱的问题。随着执法监察工作要求越来越高，业务操作越来越专业，现有监察力量难以高效完成。同时，特定执法监察项目中，监察部门的独立性、专业性和权威性上存在一定局限性，独立实施执法监察项目也难取得良好效果。

（四）方式单一问题

目前，执法监察工作主要采用“听、看、查、谈”的方式开展，其中以查为主，实施主体以上级监察部门或同级监察部门为主，监察方式较为单一，无法满足各类执法监察项目要求。如，开展窗口服务质量执法监察，应突出“访”的作用；或基建项目工程造价执法监察，专业性较强，应引入专业第三方开展监察。

（五）标准不清问题

对执法监察过程中发现的问题，突出定性评价，标准模糊，被监察对象间的差异性不明显，同质项目执法监察工作容易出现共性问题多，个性问题少的情况，加之同事间碍于情面，逼得执法监察现场沦为“走过场”，使执法监察结论实效性大为削弱。

（六）追责困难问题

执法监察工作往往出现查找问题易，追究责任难的现象。一方面是“好人”思想严重，监督和问责难以到位；另一方面执法监察工作缺少明晰的责任认定体系，相关规章问责部分较为模糊，难以对失职行为作出清晰的界定。

三、基层人民银行执法监察转型路径选择

为适应新常态下依法行政的工作要求，基层人民银行执法监察工作进行转型升级是必然选择，而如何成功转型则需全面考虑人民银行执法监察工作的特点，消除现有执法监察工作中的缺陷和不足，保证有效执法监察要素齐全，模块化式的开展转型工作。

（一）执法监察项目由碎片模式向整体模式转型

加强对执法监察立项工作的统筹领导，尤其是行政“一把手”，要切實肩负执法监察工作的“主体责任”，对风险情况有整体掌控和预判，将有效的监察资源效益最大化，切实发挥执法监察工作的预防和纠正作用。同时，对执法监察项目做长远规划，着重加强要害部门、要害岗位、要害人员的执法监察力度，实现周期性监察，避免项目碎片化带来的风险防控漏洞，利用监察项目的广泛性达到风险排查全覆盖。

（二）执法监察主体由单独监督向联合监督转型

要善于借力，强化监察力量，补足知识短板，对于开展一般专项执法监察工作或监察部门难以独立完成的监察项目时，由监察部门牵头协调，通过内部借力，抽调相关人员或联合相关监管部门业务人员开展监察工作；对于专业性较强，超出系统内能力范围的执法监察项目，可以外部借力，邀请该领域专业人士或机构参与监察项目，实现优势互补，提升执法监察质量。

（三）执法监察内容由业务监察向综合监察转型

打破目前以业务监察为主要内容的常态模式，在开展专项执法监察工作的基础上有效开展综合执法监察工作，充分发挥执法监察综合作用，做到既要查清业务操作过程中存在的违规问题，也要排查出人员管理、思想教育等方面存在的风险隐患，切实帮助监察对象履职水平的整体提升。

（四）执法监察方式由单一手段向多种手段转型

探索异地执法监察或外部执法监察，不同分支机构间交叉开展执法监察工作，能避免同级监督下的情面问题，减少“发现问题多，反映问题少”的情况；研究外部执法监察，借力系统外的监察力量帮助自身查找风险隐患，提升执法监察水平。

（五）执法监察结论由定性评价向定性定量兼顾转型

在定性评价的基础上应加以定量评价，使得执法监察结论更为直观具体，也能对同类监察项目或同一监察对象进行横纵向比较，通过图表就能直接反映出相应的风险等级变化，有利于针对性的开展风险排查工作。

（六）执法监察处理由问题认定向责任追究转型

应鼓励相关职能部门开展责任追究，通过认定责任主体，倒逼监察对象改进工作方式、完善相关制度，防止风险“堰塞湖”的产生。同时应建立制度追责体系，用制度管人，通过规范有效的责任追究机制，降低人为对责任追究的干扰，逐步实现责罚相适应的公正处理模式。

（七）执法监察报告由述事为主向述险为主转型

执法监察报告综合体现出执法监察工作水平和成果，建议要突出执法监察的建言献策功能，透过所发现问题及风险的表象，加强风险产生根源的剖析，阐明风险种类、风险级别和防控手段，能够通过执法监察报告厘清风险管理思路，夯实风险防控手段，消除风险滋生土壤。