社会资本视阈下邻避冲突治理路径研究

张广文

重大工程项目是中国经济社会大发展进程中必要的经济发展手段。然而，自本世纪初，很多惠及全体但项目周边居民反对的邻避项目，因屡有群体性事件发生而被迫停止，充斥着社会稳定的风险。如何减少、解决此类社会失稳现象，如何使邻避项目为公众接受并运转？邻避冲突成为经济新常态中社会稳定风险的常态表现。笔者从社会风险的新常态、邻避冲突生成以及社会资本在冲突解决中的价值角度，探究邻避冲突的治理之道。

一、社会新常态中的社会风险新常态——邻避冲突

（一）邻避项目为何物？

2015年8月12日晚23：30左右，伴随着巨响，伴随着浓烟和蘑菇云，天津塘沽爆炸……惨痛的损失使人们对邻避项目的认识更加深刻，爆炸源系危险化学品仓库——典型的邻避设施，该设施的选址距离主要居民区不足千米，爆炸造成周边居民伤亡、小区损坏严重、居民心理焦虑等诸多现实影响。近十年来PX 项目在中国的“污名化”，加之社会网络的时空交融，使得邻避项目已为更多人了解和关注。早在20世纪，西方学界定义邻避（Not-In-My-Back-Yard，简称NIMBY），即为社会民众的生活、经济收益提供有效支持的、具有准公共物品特征的项目。其主要特征为：造福人类的准公共物品①谭爽、胡象明：《我国邻避项目社会风险防控现状与对策》，《中国应急管理》2013年第7期。；具有良好的公共服务功能；周边民众因利益受损反对声日渐高涨；实施或已正常运行的项目呈减少趋势。陶鹏等从等级维度、危害和风险来源等方面，根据“预期损失-不确定性”的维度，将其划分为污染类、风险集聚类、心理不悦类、污名化类②陶鹏、童星：《深度不确定性与应急管理》，《学术界》2011年第8期。。从冲突发生现状和原因上来看，目前因邻避项目引发的社会稳定风险事件主要集中在污染类和风险集聚类项目上，如高速公路、高铁、垃圾处理、核电站等，学界或将此类项目引发的社会不稳定称为邻避情结或邻避冲突。

（二）邻避冲突的特征

邻避项目的风险随着人们感知程度的增加而变得更为捉摸不定，可能会给周边居民生产、生活带来附加的负面影响是导致邻避冲突或经济新常态中社会失稳的风险源之一。从立项到停工，在施建方看来，邻避项目似乎陷入魔咒般的死循环局面。政府与企业对于这类具有公共收益、提供公共服务的项目实施现状表现出无助或无能为力。从桃花江核电站二期工程暂停到宁波PX 项目夭折，从阿苏卫垃圾处理场维权到上海磁悬浮项目避而不谈，政府这只看得见的手与市场“看不见的手”双双“失灵”，似乎根源于邻避冲突本身的特质。

1.经济利益权衡失当。作为城市建设规划的一部分，邻避项目建设的目标是造福全体居民的福祉，在选址和建设的设计中会考虑到城市发展、建设成本与居民便利程度等多方关联因素，因此对周边居民补偿和环保补贴等相应的经济收益及经济成本，使政府出于经济效益、政策执行效果等考虑，试图低成本、高效率地解决邻避项目施建前的安置、补偿等问题。然而很多居民因其未能得到如愿的经济补偿或与自身预期的收益存在心理落差，在利益不能得到满足、政府宣传不到位的前提下，成为邻避项目建设的绊脚石，相关群体直接利益受损，邻避冲突发生的可能性陡增。

2.居民健康缺乏关注。以厦门、宁波、茂名PX 项目为代表的污染类、风险集聚类邻避项目无果而终，充分反映了邻避冲突因忽视周边居民健康、生命安全导致的社会失序。周边居民因考虑人身安全而排斥邻避项目，尤其是周边居民被动接受的负情绪和负面说法，将邻避项目视为洪水猛兽，居民当然地认为邻避项目危害自身的生命健康。出于保护生命健康的初衷和基本生存需求，居民们无法同意项目实施，从而可能引发负面情绪或群体效应甚或群体事件。

3.制度保障缺失。中国政府部门本身缺乏对邻避项目相关政策法规的系统全面的认识和建设。即使认知全面，在当前日益多元的社会结构中，政府对邻避项目的可行性测评结果及合法程度与居民也缺乏有效沟通，潜意识中忽略了与居民的互动。有关政府和企业在制定政策、进行决策之时未将居民纳入项目的主体，导致居民对邻避项目本身可能存在的问题上升为对政府的不信任、对项目建设方的抵触。周边居民缺乏知情权及缺少对项目全面深入了解的机会，使他们确信政企之间有“黑箱操作”的行为。制度的缺失、不完善影响了政府的公众形象和公信力，因而埋下了社会稳定风险升级的祸根，邻避冲突在所难免。

二、社会资本与邻避冲突的生成

博·罗斯坦（Bo Rothstein）通过对具有高社会资本国度的瑞典与低社会资本国度的罗马尼亚进行实证检验，发现低社会资本与社会失序具有因果联系③［瑞典］博·罗斯坦：《政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等》，蒋小虎译，新华出版社2012年版，第10页。。邻避冲突是社会转型时期稳定风险发生的主要形式，社会稳定与否与社会结构是否和谐有着直接关系。本文试从社会资本视角出发，基于社会结构的根源探析邻避冲突产生的原因，解决社会冲突。

（一）社会资本的理论解释

“社会资本”的概念由法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Bourdieu）于1986年首先提出，是指一种嵌入个人内在的、存在于社会结构中的微观层面的资本形式。社会资本理论在20世纪90年代作为一种系统的理论被高度关注并整合提出④周红云：《社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较》，《经济社会体制比较》2003年第4期。。布迪厄主要从经济资本如何在特定的社会网络关系中转化为社会资本方面展开论述。社会学家帕特南（Putman）、福山（Fukuyama）等人在科尔曼所确立的分析社会资本理论的基本原则和基本观点的基础上展开深入研究，论述了社会资本的本质及其在生活中的作用，即社会资本只有在人们参与社会集体活动、从社会关系中获得利益和支持时才能发生效用，同时提出社会资本是社区与政府互动的纽带①燕继荣：《社会资本与国家治理》，北京大学出版社2015年版，第73-75页。；他们提出了宏观层面的社会资本概念，认为社会资本是嵌入社会网络关系中的可以带来回报的资源投资。

学界普遍认为，社会资本是作为解决集体行动的困境、用以促进人类行动的社会结构性资源，它是存在于社会之中的一组规范、网络与组织，人们可以通过它获取权力与资源进行决策，主要包含了规范、信任和参与网络等因素，是保持经济发展和政府效能的一个基本前提。笔者以社会资本主要要素关系为核心，构建了社会资本的三维相关分析模型（如图1所示），组织的制度规范程度越高，越容易形成制度场②在特定的社会空间，总是存在许多种制度，各种制度之间相互交织共同作用，形成一个制度场域。见Lin Nan，“How the East and the West Shall Meet？”， Development and Society，vol.December 31-2（2002），pp.211-244。，相应的组织之间、组织与个人之间、个体相互之间的信任越高，居民参与的社会活动的频次和主观能动性越高。因此，三者良性运转构成了最稳定的社会几何学三角。政企与居民间的信任度不仅由居民参与度决定，也同制度的完善程度密切相联。

图1 社会资本主要因素相互关系

（二）邻避冲突的生成维度及表征分析

邻避冲突多以集体行动的方式体现出来，笔者基于一定的社会资本情境，以陈捷、卢春龙对共同性社会资本和特定性社会资本的研究③陈捷、卢春龙：《共通性社会资本与特定性社会资本——社会资本与中国城市基层治理》，《社会学研究》2009年第6期。为蓝本，在宏观层面分析社会资本的基础上，嵌入微观层面社会资本的分析，分别从主观、客观并辅以相应的宏微观层面展开论证。从信任、制度及参与网络进行综合分析，总结勾勒出图2所示邻避冲突生成的几个可能维度。图中纵轴由下至上是从微观到宏观层的社会资本表现形式，横轴从左至右为个人或集体的主客观意愿，以四个象限加以区分，大致划分出当前中国的邻避项目可能存在四种状态下诱发邻避冲突的概率和表现。

1.宏观维度（1、2象限）

（1）集体行为下的邻避冲突（第1象限）。邻避项目之初，政府、企业以及项目相关的专家学者作为同一集体，为追逐统一的利益不懈努力，参与研讨邻避项目热情高；居民在邻避项目初期的宣传过程或被教育、被培训，甚至被忽略，前期的准备工作中有可能涉及较多的参与活动，但并不是项目的主体，处于被动的地位，缺乏有效的、充分公开透明的制度，居民被集体缺位。

图2 邻避项目可能存在的四种模式

（2）政策单一性的邻避冲突（第2象限）。在政府和专家规划邻避项目的过程中，居民作为第三方主体参与决策的角色完全被忽略，政府和企业在设计中存在参与主体缺位的现象。图2中的右上角（第2象限）恰与同济大学诸大建教授研究邻避现象时所指出的政府采取自上而下的“决策-宣布-辩护”模式①诸大建：《“邻避”现象考验社会管理能力》，《文汇报》2011年11月8日。相吻合。政府要求居民担当社会责任，将居民的抗议视为影响和破坏稳定的重要源头。若居民的集体行为恰好与政企的目标、利益取向相吻合，那么这种风险发生的概率几近为零。

2.微观维度（第3、4象限）

（1）周边居民恐慌型邻避冲突（第3象限）。在邻避项目宣传缺失和相关教育培训缺位的情况下，周边居民感知到的更多是项目可能危害生命、损耗经济效益的信息。基于内心焦虑与恐惧，居民从心理预期上有很强烈的排斥。在周边居民自我安全意识感增强的前提下，居民参与的意愿也会因自身感知到风险的存在而降低。

（2）社会结构断裂型邻避冲突（第4象限）。微观角度分析，社会资本嵌入于个体居民，包含了邻避项目周边居民、社区组织中所蕴含的文化环境，以及居民自身对社区的信任程度。居民之间关系的构成方式将影响居民之间的信任程度，客观的生产、生活环境同样影响居民的性格特质，如平和、多样的社区生活减缓了公民个人不满情绪的蓄积；单调枯燥的社区文化、居民之间交流少会增加社会稳定风险突发的概率，进而演化为社会群体事件乃至社会失稳，这样的结构断裂模式验证了布坎南的集体决策并不存在根据公共利益进行选择的过程，而是集团间或组织集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程②布坎南：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第63-69页。。因此，当个人的社会资本与心理资本投入匮乏，或未能将个人资本与组织社会资本相契合时，即会产生邻避冲突。

三、社会资本在邻避冲突治理中的运用及价值

本世纪以来，中国学者将“邻避”作为“舶来”语汇引入学术研究，邻避项目作为社会重大项目中的特殊群组，因循批准—筹建—群体抗议—社会失稳—停止在建项目的闭环，探析邻避项目施建举步维艰表象背后的深层原因，不难发现：政府与企业作为邻避项目实施和执行的主体，对当前的社会结构缺乏深入剖析，忽视了公民社会中居民的角色和价值，诸多因公众参与匮乏、公众不知情而引发的社会群体事件也证明了居民作为充满活力的、提供公共服务的主要行为主体在公共事务中的重要作用；同时，缺乏对人与人之间关系、组织与组织之间关系的社会资本的分析，没有建立一种良好互动的伙伴关系。诚如童星等人所言“当污染者不能对受害者做出最大补偿时，居民的不公平感及经济理性会促使邻避行动产生与持续。”③童星：《“邻避”行动的社会生成机制》，《江苏行政学院学报》2013年第1期。作为公民社会粘合剂的社会资本能够贴合现实，并能较好地诠释邻避项目两难困境下社会结构的深层问题。

社会学者关于社会资本理论的研究虽然存在很多不同解释，但一致认同从宏观层面分析嵌入型的社会资本时，将其区分为高度开放型参与网络和紧密型参与网络。美国华裔社会学家林南曾区分过社会资本对于“表意性行动”和“工具性行动”④表意性行动是维持行动者已经获得的资源，而工具性行动则是行动者去获取尚未拥有的资源。前者属于同质性互动，一般发生在相似等级的个体中，后者属于异质性互动。见Lin Nan： Social Capital， A Theory of Social Structure and Action，Cambridge University Press，2000，pp.20-23。的不同作用，他强调开放的网络更有利于获取资源的工具性行动，紧密而封闭的网络有利于保持资源的表意性行动。帕特南在《使民主运转起来》一书中明确指出，“表现为公民参与规范和网络的社会资本是保持经济发展和政府效能的一个基本前提。”⑤罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版，第22页。笔者假设在高度开放型的参与网络中，人们对项目的认可程度越高，项目得以实施的可能性会越大。在中国传统的以家庭、宗族为基本单元的条件下，表现为熟人间的信任程度较高，因而当“熟人领袖”对政府的相关政策持质疑态度时，项目将无法施建，或引起冲突。笔者从伦理社会为基础的中国社会结构特点着手，根据公民参与社会网络的程度分为高度开放型和紧密型参与两种形式：

（一）高度开放型的社会网络结构中邻避冲突治理的有效措施

1.培养居民参与的公共精神。公民参与不仅可以促进合作、互动，而且能同时培育良好而完备的互惠规范。Saha 和Mohai 的实证研究证明①Saha ＆ Mohai：Historical context and hazardous waste facility siting：Understanding temporal patterns in Michigan，Social Problems，2005，52（4）：618-648.，“参与、自愿、合作”的邻避设施选址方式能实现更有效的公共参与并分享决策权，有助于解决公众对设施倡议者的不信任，从而克服选址中的社会和政治困难。因而，在邻避项目实施之前，政府和施建方应加大对周边居民参与的投入，积累区域性社会资本，积极主动地将具有不同经济、社会职业背景的人联系起来，培养他们的合作精神，为政府治理的有效运转创造良好的社会环境，形成良好的公共精神。

2.基于居民利益诉求的制度建设。在奥斯特罗姆看来，规范能够被用来增加许多个体的福利，或者当集体选择过程受到某一已经建立的子群体控制时，被该群体用来为自己群体增加超过其他群体的更多的利益②埃莉诺·奥斯特罗姆：《社会资本：流行的狂热抑或基本的概念》，龙虎编译，《经济社会体制比较》2003年第2期。。在政府努力维系社会稳定、以期解决邻避项目当前困境的条件下，应以制度建设为基础，加大正式制度的完备程度，扩展社会良性规则的形成（比如区域文化建设等），拓展服务居民的责任范围，通过对大多数公民利益负责任的实际行动，使邻避项目周边居民集群成为集体选择过程中真正的实施主体。当周边居民深感会在邻避项目中受益，且利大于弊时，政府的公信力、企业的被信任度必然随之提升，从而会促进邻避项目实施相关政策规范的程式化、系统化以及可执行性。

3.激发社会组织的活力。开放型社会参与网络下，邻避项目周边居民具有流动性强、知识背景构成复杂的特点，而多样化的居民参与可以减少“公地悲剧”的发生。加强对社会组织的培育，可以弥补社会稳定风险致因的结构缺失。在正式组织无法实现其治理效能的前提下，积极获取社会结构中的工具性行动，即通过充分发挥非正式组织（如社区中的业委会、志愿联盟）等的桥梁作用，建立稳固的相互信任，辅之以适时的政策疏导与宣传，继而完善正式制度，就可以在权衡邻避项目的过程中更为理性，提高公民研判项目利弊的能力。

（二）紧密型社会网络结构中邻避冲突治理的可靠路径

1.尊重传统，发挥地缘优势。费孝通先生在解释中国的社会关系时建立了波纹模型，即以乡土社会为本色的关系取向、伦理本位的社会是中国乡镇社会里特有的社会体系③费孝通：《乡土中国》，人民出版社2008年版，第29-35页。。这种紧密型的社会信任与社会网络呈现出的是具有较强的排他性的子团体，这些子团体的利益形成了较为封闭的社会结构，宗族和家庭观念在社会结构中占主导地位，这种传统社会结构易形成对公共产品搭便车的现象。因而在这种以血缘或地缘关系组建的、相对封闭的社会网络中，社会结构稳定性强。为增强邻避项目实施规范和政策认知提供便利，畅通参与路径，应使此类子社会共同体的社会资本流动起来，便于增加邻避项目实施的可能性。

2.树立权威，规避社会资本负面性。格尔（Gurr）在研究相对剥夺感理论时谈到，“集体行动来自于行动者各种异常的心理状态，是集体情绪的集体抒发，相对剥夺感越大，人们造反的可能性越大，破坏性也就越强，利益受损的民众采取抵制和抗争也是可以预见的。”④Gurr Ted Robert：Why Men Rebel，Princeton，New Jersey：Princeton University Press，1970：45.因而为减少冲突产生，在以家庭为核心、具有共同经济特征的紧密型社会网络中，应发挥宗族、“个人领袖”等“关系”组织的作用，调动家族中、单位里具有影响力、威信较高的长辈或具有资深辈分角色的核心人物进行疏导与重点沟通，加深重点人群、核心人物对邻避项目存在的经济价值和社会福祉的认知，使他们成为邻避项目可靠性的“代言人”和“宣讲人”，增进邻避项目周边居民对相关知识的了解，形成以点带面的辐射影响，从而稳步推进邻避项目建设，减少社会稳定风险发生的可能性。

3.培养信任，投资公民心理资本。诚如南克所言，紧密型的社会网络往往会强化狭隘的局部利益①Knack、Stephen：Social Capital and the Quality of Government：Evidence from the States，American Journal of Political Science. 2002：26.，为减少和避免狭隘的局部利益阻碍邻避项目施行，政府或企业在邻避项目实施之前势必要充分调研周边社会结构的特征，建立和巩固政府、居民间的心理契约，增强二者之间的信任与互惠关系。对于紧密型的社会网络为主的社会组织，强化社会组织中的角色认知和定位，构建适度的社会网络，培育居民良好的公共精神，加强政府、企业和居民三者之间合作关系。通过座谈会或调研会等形式，增进三类参与主体之间的了解，促进三者间相互信任程度的提高。

四、关于邻避冲突未来治理路径的思考

（一）发展社会组织，化解邻避冲突

邻避项目业已成为因周边居民不满而逐步演变成群体事件的重要“燃烧物质”②牛文元：《社会物理学与中国社会稳定预警系统》，《中国科学院院刊》2001年第1期。，成为社会失序、导致冲突的催化剂。在有关邻避项目选址、在建实施问题上，政府与企业处于束手无策的尴尬局面。基于社会学视角分析邻避项目施建的窘境，多半原因由于公民的“不知情”或在他们的潜意识中认为被蒙蔽，政府信息透明度、公开度不足、官员“捞一把”的腐败思想的存在，导致邻避项目的参与主体仅仅是政府、企业和部分学者，广大居民被轻视甚或忽略，使得民众对于邻避项目甚为厌恶。当居民处于信任的弱势地位，利益和身体健康得不到客观环境的保证时，社会结构必然失稳，邻避冲突也只是“意料中的意外”，社会失序也只不过是“意外”的表现形式。增强与居民互动的前提是建构出系统性强、内容完整的具有较强操作性的政策法规，形成具有规范管理制度和操作规程的制度场，从而提高居民对政府的信任度，使居民成为邻避项目三方主体中的稳定剂和强固剂。正当中国大力发展社会组织方兴未艾之时，借助社会组织的力量，化解邻避冲突不失为邻避冲突未来解决的一剂良方。

（二）正本清源，培养良好的公共行政精神

基层公务员良好的公共行政精神有利于社会公正性的建立与维系。在政府与居民的互动中，公共行政精神作为公共行政文化的灵魂和精髓，能够指导居民形成共同的价值观和行为方式，逐步形成共同的理想信念、正确的价值取向、良好的心理状态，从而推进邻避项目周边居民与政策执行者的沟通与交流。为了减少邻避冲突、降低社会风险的发生概率，笔者认为，培育公共行政精神需从以下三个方面加以建设：第一，以公正性为道德基准，发挥基层公务员把握社会公正标准的核心作用，社会公正客观上有利于减少冲突的发生。第二，以高度的责任精神指导实践。责任精神在公共行政中不可或缺，行政权力来自周边居民的让渡，基层政府对周边居民负责是合法、合情、合理的行为。第三，以公平与平等精神为行为准则。基层公务员负有对社会公正的承诺、对公民的关注、对公共利益保护的责任，切实将周边居民作为参与主体，发挥居民的主观能动性，提升居民参与项目建设的主动性，实现多赢共赢的宗旨。