PPP融资模式应用及相关问题研究论述

【摘要】本文首先针对PPP融资模式的概念和特征进行阐述，并在此基础上，根据我国国情，分析了PPP融资模式在中国的应用范围。并对于我国在PPP融资模式进行使用的过程中所存在的问题进行谈论，最后，建设性地提出了对应的问题处理办法。

【关键词】PPP融资模式 概念 应用范围 存在问题 处理措施

随着我国经济的持续发展，在最近几年当中，PPP融资模式开始在我国得到大规模的推广和普及，其应用范围也呈现逐年递增的态势。基于此，强化对PPP融资模式的理解和认识，并对使用PPP融资模式过程中潜在的可能发生的风险进行了解，能够帮助企业有更好的发展前景，并且对于PPP融资模式在中国的推广，有更好的指导作用。

一、PPP融资模式的相关理论分析

（一）关于PPP融资模式的概念

PPP是英文单词Public Private Partnership的缩写，直接翻译过来的意思是私人部门与和公共部门之间建立的合作伙伴关系。从PPP融资模式的含义来讲，截止到目前为止，全球范围内的专家、学者以及机构组织都没有对其进行统一的含义界定。本文凭借对有关学术文章的查阅后发现，世界范围内多数研究人员对PPP模式的认识理解，大致可以分成广义和狭义两种类型。但是大陆研究人员对于广义PPP模式与狭义PPP概念的理解仍然存在有分歧。部分研究人员认为，广义PPP模式指的是公共部门和私人部門进行投资合作的一种融资关系，经过详细的划分，可以分成诸如BT模式、BOO模式、TOT模式、BOT模式等等；狭义的PPP模式则是最近几年当中由美国为首的西方发达国家为了针对BOT模式、PFI模式的缺陷，而进行研究探索的一种新的合作模式，即社会资本与政府进行合作，为提供公共服务或公共产品而构建的全方位合作关系。这种合作方式和传统的诸如BOT融资模式存在巨大的差异。另外一种理解与前文理解的观点正好相反。

在中国政府所颁发的针对指导PPP模式发展的法律法规政策文件当中，实际上并未针对PPP融资模式的概念进行详细论述，只是间接分析了PPP融资模式和其他融资模式所存在的差异，并且又将BOT融资模式划分到PPP融资模式的概念当中，所以，相关研究人员时很难分清中国政府对于PPP融资模式的理解属于狭义还是广义的。按照本文的观点，中国的PPP融资模式重点在于凭借社会资本来处理社会公共物品、公共基础设施以及资金上所存在的不足，倡导社会资本和政府资本之间的平等统一（进行利益和风险的共同承担）。

（二）关于PPP融资模式的特征

1.企业与政府进行全过程合作。PPP融资模式时我国最近几年当中，大力倡导的一种新型融资模式。同其他融资模式进行对比，该融资模式最大的特征就是社会资本与政府之间将会进行全过程的交流合作。政府会介入到整个工程项目当中，除了项目的前期设计阶段，在项目的中期和后期，政府也会起到有效的干预作用。同时，企业针对项目的介入时间也可以大幅度提前，例如在前期项目论证设计阶段，私人部门就可以进行参与，对项目当中的有关内容进行全面的认识，帮助私人部门对项目进行更好的评估，增强项目筛选效率。

2.社会资本和政府地位平等。同其他融资模式最大的区别就是，在PPP融资模式当中，社会资本和政府在项目合作过程当中，地位是相互平等的，政府与企业呈现一种合作伙伴的关系。这与一般融资模式当中，政府呈现主导地位是存在有很大的不同的，尽管仍然无法全面杜绝政府滥用职权的状况，但是PPP融资模式的出现，仍然对社会资本与政府的合作方式进行了巨大的变革。

3.社会资本和政府利益共享。在使用PPP融资模式早期，社会资本与政府会针对项目未来所产生的经济利益分配开展商议，防止未来在进行利益分配的过程中所出现了分配不均的状况，因此，会制定出一套社会资本和政府都认同的利益分配方案，并以此方案作为双边合作的前提，保障政府和社会资本的利益都不会受到损害。

4.社会资本和政府风险共同承担。按照我国2014年颁布的《社会资本与政府合作模式操作指南》所提出的“根据分险分配优化、风险收益对等以及风险可控制原则..，在社会资本和政府当中，需要针对风险进行合理分配，理论上，从项目的设计阶段开始，到建造、财务管理、运行维护等内容上所存在的商业风险有社会资本进行承担；而法律、政策以及需求风险则需要有政府进行承担；对于不可抗力因素的影响则是社会资本和政府进行合理分配承担。”PPP融资模式当中对风险分配的方式进行了详细的指导。

二、PPP融资模式的适用范围

按照中国发改委在2014年所颁布的《关于开展社会资本与政府合作的指导意见》当中的有关内容，PPP融资模式主要适用范围是在政府具有提供责任同时与市场化运作相匹配的公共性服务、基础设置项目建设当中。主要涵盖有经营类项目、准经营类项目以及非经营类项目三大类型。从当前情况进行分析，受到PPP融资模式概念的限制，在我国所开展的具体实践活动当中，经营性项目以及非经营性项目的数量都非常少，绝大多数为准经营性项目。例如在指导意见当中所谈到的供电、供热、供水、供气、污水处理、垃圾处理等市政设施，公路、机场、城市轨道交通、铁路等交通类项目，医疗、教育、旅游、养老等社会公共服务项目，水利、环境保护等生态类型项目等。

从本文对相关政策性文件的解析当中能够认识到，PPP融资模式主要在中国准经营性项目当中进使用。经营性项目一般不需要政府介入，社会资本便可以主动开展项目投资，非经营性项目因为缺少收益手段，所以社会资本很难参与到其中。在这里起到管理效果的是政府所扮演的管理者角色。若政府可以制定出一套科学的、有效的制度，伴随着PPP融资模式在我国实践经验的逐渐增加，相信在不远的未来，PPP融资模式也会在更多的经营性项目与非经营性项目当中出现。

三、当前我国PPP融资模式在使用过程中的常见问题分析

（一）不能对双方权利和利益进行有效保障

PPP融资模式之所以能够得到政府的认可并在短短的几年当中得到大力的推广和普及，主要涉及以下方面的原因：第一，政府自身在面对基础设施建设、公共物品提供以及服务行业等方面就存在有天然的资金缺口，必须要凭借民间资本的进入来对这一问题进行处理；第二，伴随着中国经济的快速发展，社会资本的数量呈现逐年递增的态势，这些资本需要寻找更加安全可靠的投资方式。所以社会资本与政府之间存在有项目的利益诉求。但值得注意的是，尽管我国关于PPP融资的政策性文件当中都明确提出了该模式的运用必须要建立在“利益共享”的前提之下，但是在实践的过程中，想要完全做到利益贡献却还有很长的一段路要走，造成这一现象的原因主要有以下几点：

首先，中国在很长的一段时间当中政府监督机制都处在需要进一步完善的阶段，这一现象便导致了政府和社会资本存在有天然的地位不平等现象；导致项目在运转的过程中政府出现越权的现象，让社会资本失去应享有的权利，导致社会资本的利益受到损害；其次，使用PPP融资模式的目的是政府合理利用社会资本来处理自身需要承担的社会责任，在政府和社会资本合作阶段，政府会潜意识的需要尽可能躲让社会资本多做贡献，导致社会资本的利益受到损害；再次，因为当前我国PPP融资模式绝大部分为准经营的性质，社会资本投资金额巨大，致使项目运行时间相对较长，社会投资回报率非常有限，甚至可能出现项目亏损的情况，社会资本为了降低项目的运营成本，可能会傷害到政府的利益；最后，社会资本为了获取项目，潜在有使用特殊地位开展垄断活动的可能，并且有时会发生“寻租”的情况，导致政府的合法利益受到损害。

（二）社会资本和政府面对较多风险

在我国的PPP融资模式当中，对于社会资本潜在的风险主要有：第一，因为PPP融资模式为一种新型的融资模式，在我国推广采用的时间并不是很长，存在使用经验不足的情况，并且有关法律法规制度以及政策尚不健全，社会资本缺少应有的保护，政府依然占据主导地位，社会资本在运作过程中潜在有较大的风险；第二，观察我国PPP融资项目，运营周期相对较长（一般在10～30年左右。）尽管在项目早期，社会投资方和政府就签署了细节问题的处理和合作协议等文件，但是政府工作人员的连续更替会导致这些文件的稳定性、连续性被削弱，知识社会资本权利不能得到有效的保障；第三，尽管我国相关的法律政策当中明确提出，PPP融资模式的开展原则是“风险共同承担”，但是若真正出现政府也不能承担的风险，或者出现违约风险、信用风险等，这些风险就会全部强加到社会资本当中；第四，PPP融资项目在正式投入运营阶段，会受到外界多种不确定因素的控制，严重者可能导致项目失败，或者严重经济亏损。

政府潜在的风险则主要有：第一，因为PPP融资模式时建立在政府和社会资本风险共同承担前提下的双边合作关系，一旦项目发生债务类型风险，按照这一原则，政府就必须要承担相关的债务；第二，政府没有构建全面科学的风险分配制度，绩效评估制度也缺乏完善性，导致政府未来面对风险的可能性显著提升；第三，在社会资本缺少政府监管的状况下，工程运营很有可能无法实现政府期望，为政府带来巨大的信用风险。

四、基于PPP融资模式当中所存在问题的处理办法

（一）凭借规章制度让政府和社会资本的权益得到保障

在我国的采用PPP融资模式的项目当中，政府必须要扮演项目的发起人和监督人这两种角色，所以政府需要站在双方利益的前提下，充分认识和了解全球范围内PPP融资模式的优秀开展经验，并根据我国的实际情况来进行规章制度以及相关政策的制定。有效保障政府和社会资本的合法权益，明确政府所处的地位，用合伙人的身份参加到PPP融资莫属项目当中，以着手解决问题的思想，同社会资本合作伙伴探讨未来在羡慕运行过程中可能潜在的问题，并对其进行问题处理办法的制定，并给予社会资本相应的地位，达到预期目的是，最大化社会资本的利益。对于社会资本来说，不能过度地从盈利的角度来加入到PPP融资模式当中，在投资火爆得到有效保障的前提下，最大程度通过前期目标作为导向，同政府进行互利合作。

（二）构建风险共担制度

在采用PPP融资模式的项目当中，会潜在有很多无法预知的风险。在项目论证期，融资双方需要凭借科学化的标准来对可能出现的风险开展评估，并由此制定出相关的处理对策。在风险发生时，双方必须要对事前划分的责任进行主动承担。政府需要给出对社会资本的优惠内容，以此来作为对社会资本的有效补偿，降低社会资本的损失，将风险所导致的损害降到最低。

在我国的未来城市发展战略当中，PPP融资模式的使用时非常重要的内容。该模式能够将我国城市发展和社会资本的有效利用进行高效的融合，给社会资本带来更多的利益。但值得注意的是，当前我国在使用PPP融资模式的过程中，仍然存在许多值得关注的问题，针对这些问题的处理将会在很大程度上影响到我国的发展。

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作者简介：钟道国（1970-），男，汉族，湖北阳新人，本科，中国葛洲坝集团第五工程有限公司财务人员。