地方政府债务风险分析

王耀晨

【摘要】由于分税制改革的进行，造成了地方政府财权和事权不相匹配的情况，中央政府向地方政府下放事权，使得地方政府的财政支出多于财政收入，地方政府发行地方政府债务可以筹集资金，有效解决地方政府财权和事权不匹配的问题。地方政府债务风险是因为地方债的不断累积造成的地方政府未来偿债能力的不确定性，地方政府债务存在规模过大，增长速度过快等问题。

【关键词】地方债 形成原因 风险管理

一、地方政府债务的形成原因

（一）分税制改革的实施

2008年，为了应对全球金融危机，我国中央政府出台4万亿投资计划，目的在于刺激有效需求增加，维持经济稳定发展。在这4万亿的投资计划中，其中中央政府明确指出，承担1.18万亿的投资份额，余下部分由地方政府和社会承担。由于1994年进行了不彻底的分税制改革，地方政府承担了更多的财政责任，却享有较少的收入，中央政府获得了可靠且充裕的财政收入，而地方政府的财政收入来源有所减少。财政体制不科学、不完善，是导致地方债务问题的根本原因之一。

地方政府的财政收入主要来源于土地转让金、所得税等增长缓慢的零散税种。地方土地出让金是不用上缴国库的，并且随着经济的发展和城市住房价格上升，土地价格的升值就成为各地获取资金的重要途径。土地财政虽然在地区经济的发展中起到了一定的积极作用，但是其负面效应也是也是巨大的：第一，地方政府通过土地获取资金，导致了大量的土地流失；第二，失地农民如若安置不当，会对社会产生巨大隐患；第三，由于地方政府为了提高地价，这就变相维持了较高商品房价格，影响了人民的生活质量。第四，通过土地获取银行等金融机构的贷款，一旦出现土地价格下降，便会产生巨大金融风险。

（二）转移支付体制不完善

我国目前尚未形成透明、统一和公正的转移支付制度。纵向转移支付规模日益增大，横向转移支付制度尚未建立，我国只存在转移支付规章制度，没有一套严格的全国性的转移支付法律。法律没有严格规定中央政府对地方转移支付的责任。而这些都没有法律法规予以规范，完全依据经济形势的需要随时进行，其中相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而予以补助的标准、补助量的多少、财政补助的程序都没有明确和严格的事权为依据，分配不具有透明性，难以排除拨款的随意性，地区间财政转移支付的公平公正难以保证。

转移支付制度的滞后加剧了区域财力的分布不均，致使财力匮乏地区举债运营。專项转移支付往往伴随者地方资金的配套，地方政府为获得上级政府一定数量的转移支付，不得不动用本来就很有限的资金，甚至通过举债的方式筹集资金，这样就会形成各种不同的地方政府债务。

二、地方政府债务的风险

地方政府可以发行债务筹集资金，解决了地方政府资金收入有限的问题，成为地方政府新的融资方式。但是在地方债发行的过程中，在地方政府债务结构、管理、政府融资平台等方面出现了诸多问题。

（一）地方政府债务结构风险

地方政府债务在结构上从两个方面分析，第一，地方政府债务存在规模过大、增长速度过快的问题。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%。地方债增长过快意味着未来还债的巨大数额，地方政府要积极解决未来投资收入的来源问题，以偿还数额巨大的地方债。

第二，地方政府债务存在期限设计不合理的问题。地方债在发行之初，为了使更多的投资者积极的购买地方债，地方债大部分为短期债券，到期时间大多为3～5年。但是这样的期限设计存在期限错配的问题，一旦地方债到期，会在短时间内有大量的地方债需要偿还，出现地方债集中偿还的压力。

（二）地方政府债务管理风险

第一，地方政府债务的数量统计没有标准化规定，债务规模的隐蔽性较大。地方债的数量直接关系到地方政府对其的风险防控机制，若地方政府没有将担保形成的或有负债和隐性债务计入地方政府债务规模，则地方政府对地方债的风险防控是不完全的。

第二，地方政府债务的责任约束机制缺乏。商业银行是地方政府债务的最主要的债权人，如果地方债出现违约的现象，商业银行形成相应的坏账，威胁整个银行体系的运行。在中央政府不对地方债进行救助的原则下，地方政治应该怎样明确责任机制，偿还商业银行的债务，而不是使得商业银行形成坏账，影响整个银行体系的运行。

第三，地方政府债务筹集资金的用途不透明。地方政府通过发行地方债务筹集资金的使用明细没有公开透明，所筹资金是否按照4万亿的投资计划进行投资、资金的使用是否符合投资的规定、资金实际运行的预期收益率是否满足公开发布的预期收益率等问题有待于进一步的明确。资金管理方面的不透明会造成诸多问题，如资金的运作效率较低，政府部门官员为获得地方债的资金进行寻租行为等，影响市场的有效运行。

（三）地方政府融资平台风险

我国地方政府债务的来源主要是通过众多的融资平台，据不完全统计，地方政府债务通过融资平台的债务规模已经达到75%。所以，对地方政府融资平台的风险管理至关重要，直接关系到地方债的风险控制。一般而言，把地方政府融资平台分为经营性平台和基础设施建设平台，基础设施建设平台主要负责对基础设施的建设投资，其中由于基础设施的施工时间较长和未来收益不确定性的特点，在地方债的期限设计上应该注意，短期地方债不适合基础设施的建设投资。

对于以经营性质开展业务的平台有必要进行清理，可以转变为经营性质的企业，禁止政府官员担任投资平台的实际领导人，在基本没有实际业务的情况下，权力的滥用甚至一些寻租行为有发生的可能，这类融资平台要坚决清理。与企业相比，融资平台靠政府资金的扶持来维持运作，其经营大多是亏损状态，面临着严重的财务危机。这对政府偿债能力、信用产生了严重的威胁，不利于政府树立公信力。

四、总结

地方政府债务是我国税制改革时期的过渡产物。地方政府债务的出现在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，使其可以完成国家4万亿的投资计划的投资份额。目前在地方债的发行过程，出现了一些问题，如地方债规模过于庞大，增长速度过快，地方债的管理不当和地方融资平台存在经营风险等问题。现行的地方债还债策略虽然存在不足之处，但是在一定范围内解决了地方债务的偿还问题，促进了地方经济的稳定增长，地方政府债务发挥了一定的积极作用。

参考文献

[1]龚强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究，2011，07：144-156.

[2]邓淑莲，彭军.地方政府债务风险控制的国际经验及启示[J].财政研究，2013，02：71-74.

[3]董亮.中国地方政府债务融资问题研究[D].辽宁大学，2013.

[4]马改艳.我国地方债务风险隐患、成因及化解对策[J].西部论坛，2014，02：65-75.