精准扶贫财政政策探索

陈潮鹏

【摘 要】目前我国农村相对贫困问题仍然是制约全面建成小康社会的最突出短板，而相对贫困地区和群体主要分布在欠发达地区，基础设施建设落后，生产生活条件较差，自主发展的基础和能力薄弱，稳定脱贫难度较大。为适应社会和经济发展需要，打赢脱贫攻坚战，做好精准扶贫财政政策的研究，通过探索现行扶贫财政政策的实施情况和效果，研究符合社会经济发展的精准扶贫财政政策，以财政资金为引子，提升社会参与度，完善配套、保障措施，提高政策扶持精准性，加大政策扶持力度，更好地推动扶贫、脱贫工作攻坚战的全面胜利。

【关键词】精准扶贫；脱贫；财政政策

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）02-0086-03

实施精准扶贫、脱贫各项政策，充分体现了我党的执政理念和执政宗旨，是全面建成小康社会的要求和“十三五”规划期间的重大部署，是现阶段补齐短板的关键和惠及亿万中国百姓的重大举措。在当前部分地区财政收入增速放缓的背景下，落实以财政资金为引子，实施精准扶贫财政政策，提高资金使用效益，撬动更多社会资本投入到精准扶贫至关重要。

一、我国扶贫的现状

（一）帮扶政策散，投入资金少

1.帮扶政策散。由于我国各地的自然条件千差万别、对象面较广，帮扶对象贫困的原因多种多样，参与帮扶的相关部门较多，项目和资金较为分散，造成了政府部门在扶贫、脱贫工作中“政出多头，各自为政”的情况时有发生。如我国经济总量较大的广东省，全省贫困总量依然较多，2 277个相对贫困村，分散在粤东西北地区，扶贫、脱贫压力依然较大，在实施精准扶贫时体制机制还不健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”或缩小版“大水漫灌”现象，个别地方帮扶政策不到位，责任不到人，扶贫政策变换过快，使得政策过于多和散，导致基层扶贫工作也要经常跟不上步伐，造成个别扶贫项目半途而废，难以验证政策是否符合实际和突出具体实效，造成干部群众也由于政策的变动频繁而不断要进行数据更新、工作改动，导致扶贫工作过于随意，基层干群疲于应付，造成应付式扶贫。

2.投入资金少。为促进贫困地区经济发展，推动贫困地区扶贫、脱贫工作开展，帮助贫困地区群众摆脱贫困，走上共同富裕道路，分享改革成果。长期以来，各级财政部门深入贯彻国家扶贫开发的方针政策，不断增加扶贫资金的投入，积极创新资金管理机制，为扶贫、脱贫工作的顺利进行发挥了积极而巨大的作用。但扶贫资金来源较为单一，主要靠财政资金的投入。一些贫困村几乎没有集体经济收入来源，地方财政收入有限，而支出面过于广泛，难有大量的地方财政预算投入到当地的扶贫、脱贫中来，据对粤东地区贫困村的调研，几乎所有扶贫资金都依靠政府财政投入，从而造成了扶贫资金吃紧的现象，单靠政府扶贫专项资金对于扶贫、脱贫攻坚战而言是“杯水车薪”。

（二）当前财政管理体制存在缺陷

1.项目资金到位不及时。根据调研，有部分基层反映在申请扶贫开发项目时往往面临程序复杂、审批时间较长、财政资金难以及时到位的现状，从而导致基层在扶贫、脱贫开发项目上停滞不前，不敢放开脚步去开发、创新。主要是因为由于基层根据当地实际情况申请的开发项目报送上级单位，按现有的预算管理体制，尚未经上级立项，地方就不能明确编制预算，没有财政预算作为开发后盾，基层往往不敢贸然“行动”，只能坐等待上级立项、批准信号，由于申请程序冗沓、时间长，导致申请的财政资金没有及时到位，限制了基层的项目进展，甚至延误了项目开发的最佳时机，间接打击了基层在扶贫、脱贫开发项目发展上的积极性，从而阻碍了扶贫、脱贫的进展。

2.地方配套资金不到位。由于扶贫项目资金不足，多数基层单位所面临的另一个重要问题则是“地方配套资金不到位”，由于地方财政收入单一，集体经济薄弱，一些地区收入较低，甚至没有收入来源，上级财政部门在作预算时，要求必须有相应的地方财政配套资金支持扶贫项目开发。在调研中发现一些地方由于根本无法配套相应的项目开发资金，导致一些不发达地区很难获得扶贫开发项目，甚至一些经济基础薄弱的地方由于难以配套相应的资金而不敢申请扶贫项目的现象。在扶贫、脱贫攻坚战中面临的重要瓶颈便是“资金匮乏”，体制不适应当前的形势，将严重阻碍扶贫、脱贫攻坚战的全面开展。

（三）扶贫资金管理出现漏洞

1.资金出现挤占挪用现象。扶贫项目实行项目和资金申报承诺制，签订项目建设和资金使用承诺合同，扶贫资金支付到项目、行政村和农户，并实施三公开、两监督，（即项目公开、资金使用公开、效果公开，接受群眾监督和审计监督）从体制上防止扶贫资金的挪用、截留和贪污浪费的现象。但是，在当前的扶贫、脱贫攻坚的重要时刻，依然存在着对扶贫专项资金管理不到位的现象，出现扶贫资金被挤占挪用。有的是“明”挤，在资金的下拨过程中，提取项目前期费，或在资金计划批复后，无视扶贫资金的使用规定，从专项资金专户中将资金挪作他用；有的是“暗”挤，将项目资金下拨到项目后又用条据或其他形式套出来，挪为他用。在项目管理不到位的情况下，“报账制”管理中出现许多漏洞。

2.资金使用效果评估缺失。建立健全扶贫资金使用效果评估机制对扶贫、脱贫攻坚以及资金管理使用有着巨大的积极意义。对于扶贫资金的使用，不仅要筑牢精准对接的制度之堤，还应对非法挪用、贪污腐败等行为严厉问责，更要对资金的使用效果、效率进行评估。切实保障扶贫资金落实到位，使扶贫资金用到实处、用得准、用得有效益。当前还没有相对精准的机制可以对资金使用效果进行评估，这将导致扶贫资金在运转中的实效难以保障，也使扶贫资金在管理中常常会出现一些漏洞。切实评估扶贫资金所发挥的经济效益和社会效益，查明有多少资金没有发挥扶贫效益，以及有多少资金或者项目存在不合理、不符合实际情况的，不能取得一定成效的，通过对资金使用效果的评估，发现资金使用的问题，坚决处理，对于不切实际的资金用途要予以否定，使扶贫资金能够用得精使得准，发挥最大的效果，以争取最大的效益。

（四）一些贫困乡村的造血系统存在缺陷

1.村干部的更换过于频繁。村干部更换过于频繁，且面临素质、能力挑战，村干部每三年进行换届选举，村干部的更换过于频繁给村集体经济的发展以及当前的扶贫、脱贫工作带来了诸多的问题，在干部换届衔接之后，由于村干部的思想水平和工作模式以及思维观念的不同将会导致村集体经济的发展方向和扶贫脱贫工作落实的变化，这会让村民感到无可适从，经过基层的走访调研，多数基层干部纷纷表示频繁地更换村干部不利于基层工作的开展。

2.信息化设施过于落后。贫困人口聚集区大多交通不便、信息不畅，缺乏社会经济发展中的交流与合作，这种状况还影响到贫困家庭父母对子女成长、发展的指导，从而形成经济贫困、文化落后的代际循环。互联网平台的建设与整合程度较低，阻碍了农村集体经济的发展以及推动农村各项事业的改革和发展，不利于扶贫、脱贫工作。通信基础设施建设工作有待进一步完善，加快信息化实施的建设。

二、精准扶贫财政政策探索

（一）健全帮扶评估标准，完善扶贫识别技术

精准识别贫困人口是精准施策的前提，对于有多少贫困户、谁是贫困户，应该精准识别，准确地建档立卡，把工作做实做细，全面准确掌握贫困人口规模、分布以及贫困程度、收入来源、致贫原因等。可以考虑采用多维贫困标准来对贫困农户进行识别，在此基础上完成建档立卡工作，做好建档立卡和信息库建设，精准到村到户到人，实行长期公示、动态管理。防止不分具体情况，不加区别地制定和实施扶贫政策措施，搞“一刀切”。在新形势下的精准扶贫、脱贫中，应广泛调研，充分论证，探索出符合实际情况、实事求是的“贫困识别技术”，全省应该统一划分标准，精准确认扶贫对象。同时，还要开展精准识别建档立卡“回头看”工作，对贫困户进行查漏补缺，切实完善精准扶贫识别技术，把精准扶贫真正落到实处。

（二）完善财政资金管理，提高扶贫资金效益

1.统筹管理财政涉农资金。当前一些地区扶贫开发项目立项管理相对薄弱，财政专项资金使用监督不到位，计划执行率低、资金闲置率高，财政资金没能集中优势，发挥最大的效益。必须改变涉农资金多头下达现象，平均用力，通过试点形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，真正发挥财政资金精准扶贫。从根本上改变财政资金的乱象，提高财政资金在扶贫、脱贫中的精准度，做好财政资金的分配和使用机制，集中有限的资金，集中优势、力量，有针对性地发挥财政资金的最大效益。财政部财科所所长刘尚希说：“整合财政涉农资金，保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战，释放出财政资金更精准扶贫积极信号”。所以，要支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金， 对目标接近、投向类同、管理方式相近的专项资金进行统筹整合，把“零钱”合成“整钱”， 集中力量解决突出贫困问题。

2.提高财政资金使用效率。如何分配扶贫资金不仅关系到扶贫政策的落实，而且在很大程度上起着指挥棒的作用；既要确保分配公平，又要有利于激励和引导资金使用效益，努力实现公平与提高扶贫绩效的协调统一。结合实际探索建立财政资金分配新模式，扶贫资金的分配与扶贫开发工作考核、绩效评价结果挂钩。开展竞争性分配资金试点，把资金分配与扶贫目标、任务结合起来，全面建立工作考核和绩效评价体系，把考核和评价结果作为资金分配的重要参考、考核依据，从当地实际情况出发，在兼顾全面的基础上，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的贫困村和减贫效果好的项目，层层落实，完善财政扶贫资金的分配体系，从而促进财政扶贫资金的使用效率。

（三）加大财政资金投入，保障扶贫资金来源

1.盘活存量资金。针对当前地方财政资金管理中存在一边喊缺钱，一边又有大量资金“趴在账上睡大觉”的这一现象，财政部今年公布多项举措加强地方财政库款管理，旨在更好推动盘活存量资金，提高财政资金使用效益。在扶贫工作任务落实过程中，应该加大力度盘活各种存量资金，抓好盘活存量资金工作，加强对财政存量资金数据的动态监控，进一步强化结余结转资金管理。定期对本级财政存量资金进行摸查、分类，严格控制新增财政存量资金，加强财政资金统筹使用力度。统筹安排用于扶贫开发中亟须资金支持的重点领域和重大项目，切实提高资金使用效益，真正做到集中可用财力助推精准扶贫。

2.增加财政预算。近年来财政扶贫资金投入在不断增加，在时间紧、任务重、形势严峻的情况下，必须落实主体责任、明确扶贫方略、完善扶贫机制、扭住扶贫“精准”不放松，把每一分每一厘扶贫资金都用在刀刃上，增加扶贫财政预算，加快各项扶贫开发项目的落实。中央财政预算大幅度增加了，各级地方财政也应当积极调整和优化财政支出结构，建立与本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制，增加扶贫投入，提供必要的配套资金，确保地方在扶贫开发项目申请中不会因为配套资金而“瞻前顾后”“束手束脚”，从而更好地开展和落实扶贫、脱贫攻坚的各项任务和项目。

（四）以财政资金为引子，引导社会资本投向

1.推动金融扶贫，降低融资成本。在扶贫、脱贫攻坚战中，要想撬动更多的社会资金投入，就要充分注重对于扶贫资金的引导、引用，广泛引导社会资金投向扶贫项目，充分发挥财政金融互补，用财政政策鼓励引导相关政策性银行或者金融机构加大对贫困地区的开发和建设投资，加快农村信用合作社的建设，促进加大对贫困地区精准扶贫信贷投放和资源配置力度。对贫困地区企业和个人贷款尽可能实行优惠利率，提高财政贴息额度，要适当提高诚信农户的信用贷款额度，从而可以降低贫困地区相关扶贫企业和农户的融资成本，增加扶贫开发资金，从而更好地推动扶贫开发项目和贫困户自主脱贫计划的落实。

2.引进商业保险，提高抗风险能力。保险业是扶危济困的行业，直接面对最广大的贫困人口和弱势群体。财政资金要引导保险业在精準扶贫中发挥应有的作用，明确其社会责任，抓紧精准扶贫的契机，根据当地具体实际，适当地从财政预算中划拨一定的投保基金，不断加强创新，从“产（农）业保险、大病保险、意外伤残保险、失业保险”等方面为贫困户提供必要的保障，提高保险对于精准扶贫的服务能力，切实提高群众特别是贫困户对保险业认识，形成全社会积极参与支持保险扶贫工作的良好氛围，为扶贫、脱贫攻坚战“保驾护航”，解决“后顾之忧”。

（五）帮扶发展集体经济，变输血式为造血式

1.帮扶壮大村集体经济。发挥基层组织的主观能动性和积极性，探索出符合当地实际情况的扶贫、脱贫开发项目，将传统的“输血”脱贫转变为“造血”脱贫。对于一些具有特殊优势的贫困地区，应该坚持实施挖掘资源优势，选准主导产业和主导产品，通过帮扶村集体经济的发展，壮大农村基层的经济实力，充实基层对于扶贫、脱贫工作的能力。只有切实帮扶壮大基层集体经济实力，才能将扶贫、脱贫工作更好地落实，基层才能更有“底气”、更有积极性地参与到扶贫、脱贫攻坚战中来，才能取得更好的效果。

2.发挥专业合作社带动效应。成立专业合作社，在农户和市场间建立桥梁，形成产业化经营管理，推进政府+企业+专业合作社+农户“四位一体”的经营模式，提高综合生产能力。财政、农业、林业、水利、农业综合开发等部门要在项目安排上，向专业合作社倾斜，重点扶持专业合作社，鼓励农民专业合作社在建设现代农业、促进农民增收。充分发挥农村专业合作社经营管理部门业务熟悉、与农民联系密切的优势，建立起农民专业合作组织指导管理体系，更好地发展农村经济。同时，要加大发挥互联网+对于精准扶贫的促进作用，抓住契机，加强电商落村入户，发展电子商务，加强贫困地区农村电商人才的培训，扶持一批建设性的电子商务综合项目，配套物流配送体系，用电商平台更好地解决农村特色产品的销售问题，降低农户的经营成本，增加农户的收入，提高农民的生活水平，促进农民脱贫。

党的十八大以来，习近平总书记强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。我们必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，多方合作，凝聚各方力量，撬动各种资源，扶贫、脱贫事关整个小康社会建设全局，应该以政府为主导，财政资金为引子，提升社会参与度，自力更生，才能取得最后的胜利。

参考资料：

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[6]陳潮鹏.村集体经济组织行政账与经济账分设探索 [J].农村财政与财务，2015，（6）.

[责任编辑：秦 超]