法有据行无依：青少年宫运行问题刍议

陈敬++袁德润

摘要：根据相关法律法规规定，青少年宫具有教育性、公益性，是青少年校外教育的指导机构。但由于缺乏具体的实施细则、重责任义务轻实现条件、多头管理等原因，青少年宫在实际运行过程中教育功能难以发挥，普惠性、公益性难以体现。构建青少年宫发展的拓展模式或创新模式，是青少年宫未来发展可以探索的路径。

关键词：青少年宫；法律依据；现实困境；拓展模式；创新模式

中图分类号：G244 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2017）05A-0010-05

一、法有据：教育、公益、指导

青少年宫发展的法律依据，主要体现在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》《关于加强少年宫工作的意见》《少年儿童校外教育机构工作规程》等法规、文件对青少年宫工作职责的相关规定中。

依照法律规定，青少年宫属于教育机构。完整地说，青少年宫属于“校外教育机构”，“教育机构”是其本质属性，“校外”主要相对于“校内”而言。作为一种校外教育，青少年宫的教育与校内教育在目的上完全一致，但在活动方式和具体目标上呈现出互补的特征。青少年宫教育是校外教育的一种，但与其他校外教育如家庭教育、社会组织教育不同，它是由国家举办的、专注于未成年人思想品德、兴趣特长、科技品质等方面发展的、由专业人员参与实施的机构教育，是综合性的“少年儿童校外教育机构”，是“国民教育体系的重要构成”。

青少年宫是具有公益性质的公共服务机构，是社会公共服务的有机组织部分，具有公共性、公平性和非营利性的特点。青少年宫公益性特征表现为两个方面：国家投资并承担责任、非盈利。青少年宫在资金投入体制上“以财政拨款为主”。

青少年宫还是青少年校外教育的指导机构。其指导作用主要在三个领域内得到发挥：第一，青少年宫教育实践活动。包括大中城市青少年宫对基层校外教育活动场所的指导和辐射。第二，学校的课外、校外活动。少年宫对此类活动应该起到“协助”作用。第三，社会和家庭活动。利用青少年宫的场地和器材，组织、指导、协助家庭与社会进行教育活动，其指导价值一方面表现在以高质量的校外教育实践活动，引导家长的校外教育需求，另一方面表现在对参与校外活动的学生家长因地制宜地进行家庭教育方面的指导，提升家长的教育素养。

发挥校外教育功能是青少年宫存在的前提条件，教育功能的发挥有赖于对青少年宫独特教育价值的认识，也有赖于青少年宫教师开发出富有校外教育价值的系列主题化活动，与学校教育的求同存异，努力成为青少年全面发展不可或缺的教育组成部分。换句话说，对于青少年宫独特价值的研究和探索，是青少年宫目前发展的当务之急：“校外教育是一门科学。少年宫的组织管理、活动设施、活动内容和方法都有其自身的规律。为了提高活动质量，充分发挥少年宫的作用，必须加强研究工作。”（《少年宫（家）工作条例（草案）》，1987）青少年宫的研究功能主要表现在三个方面：对青少年宫教育实践的研究、对校外教育与校内教育关系的研究、对校外教育标准与规范的研究。

青少年宫对教育实践的研究，主要涉及对校外教育独特性内涵的研究、对当代青少年发展问题和发展需求的研究、对国外同行经验的研究等，目的在于形成具有校外教育特质的实践活动体系，开发具有特色的实践活动，实现校外教育实践活动在青少年素质提升过程中的长程和多元价值。对校外教育与校内教育关系的研究，建立在对校外教育独特性研究的基础上，应该集中于校内、校外教育的有效衔接研究，使校外教育与校内教育的衔接能够建立在确认差异的基础上，让校外教育与校内教育在青少年的全面发展上相得益彰。对校外教育标准与规范的研究主要针对目前校外教育市场的失序问题，它与校外教育领域缺乏相应的标准和规范密切相关，在校外教育市场百花齐放的今天，亟待确立校外教育领域的专业规范和专业标准。

法律法规为青少年宫正常运行设计了一条在理论上可以自我完善和自我发展之路，但由于种种原因，目前青少年宫在运行实践中遭遇到相当具有挑战性的问题。

二、行无依：现实困境与挑战

“行无依”是对青少年宫运行过程中现状的简单概括，造成“无依”的原因大致可以归结为以下四个方面：

第一，缺乏具体的实施细则，导致法规条文难以落地。比如青少年宫适用于《教育法》关于“其他教育机构”的规定，但作为“其他教育机构”的青少年宫与学校教育又无法享有完全相同的社会资源，因为学校教育是“基本公共服务”，青少年宫教育充其量属于“准公共服务”。在实际操作层面，缺少对应于校外教育的具体细则，甚至没有一个文件对少年宫的业务范围、拨款渠道、收费标准、从业人员资格、职称待遇等关键问题做出明确界定，结果导致法理有据却实施无据。

第二，相关法规条文关注的是青少年宫的责任和义务，而忽略了实施责任和义务应该满足的前提性条件。比如《教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，要求青少年宫对集体组织的普及性教育实践活动和文体活动要免费，但从实际操作的层面来看，要想完成这些“应然”的使命和责任，仅靠一纸指令又是不切实际的。换句话说，法律、法规对青少年提出的是“应然”的要求，要把这些“应然”的要求转化成“实然”的现实，需要政府、社会给青少年宫提供充分的条件和支持，包括经费、人员、制度、政策等，但满足这些条件的措施和保障，法律法规未曾涉及，由此导致实践操作无章可循，自由度、随意性、差异性过大，法律法规规定、要求的责任难以真正落到实处。

第三，法规制定缺乏对青少年宫作为校外教育机构的独特性的考虑，导致法规落实的不确定性。到目前为止，有关校外教育的立法状况，基本上处于“影子”状态，即没有明确的有关校外教育的立法实践，所有有关校外教育的法律條件都是“附着”在其他教育立法之上的。比如《教师法》把校外教师纳入教师体系，他们在权利、义务、资格等方面与校内教师完全一致。事实上，校内教育与校外教育虽然在目的上一致，但在工作内容、方法、途径等方面却存在不可忽视的差异，若完全以学校教育的要求来评价和考核校外教育教师的工作，则无异于以尺称重，难免水土不服。

第四，多头管理、缺乏专业管理也是导致“行无依”的重要原因。青少年宫一直处于多头管理的复杂局面中。1957年《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》，以法规的形式确定了少年宫由教育行政机构和共青团共同领导的双重隶属关系。目前，青少年宫则主要有四类管理主体：教育机构、妇联组织、共青团、企业。在经费拨付上也存在不同形式：政府全额拨款、政府差额拨款、企业负担、社会赞助和自收自支。由于隶属关系不同，多头管理、政出多门成为常态，同一地域不同隶属关系的青少年宫在经费来源、人事制度、人员待遇等方面各行其是，差异悬殊，由此产生的人员序列、工资待遇、职称评定等问题长期得不到解决；多头管理同时造成了理论上各个部门都有责任、事实上各个部分都不负责任的境况。

与多头管理并存的另外一个问题是专业管理缺失。目前不同管理机构对青少年宫的管理基本属于行政管理，行事遵循行政逻辑，而青少年宫所行使的是教育职能，工作对象是正处在发展和成长期，需要指导、引导和教育的青少年，它遵循的应该是人的成长和发展的内在规律。青少年宫的教育是一个专业领域，如果没有专业人员的支撑，仅靠重视和热情是难以完成其职责的。即使是教育行政部门，尽管它是专业、专职的主管部门，但其主要职能和专业领域在于校内教育管理。尽管工作对象都是青少年，但校外教育与校内教育在功能、特点、工作方法、影响方式等方面存在着很大差异，如果简单移植校内教育的模式和方法，无疑会偏离初衷。近年来出现的青少年宫“校外教育校内化”，以及简单满足活动的数量和形式、“有活动无教育”等现象，与青少年宫管理中缺乏专业的校外教育主体参与之间存在着直接的关联。即使是为了解决因多头管理而导致的管理无序、低效问题而设立的“全国青少年校外教育工作联席会议”，“也没有建立起有效的工作机制，不能在统筹协调上发挥多大作用”。[1]

“行无依”导致青少年宫运行中的现实困境。困境首先表现为教育功能难以落实，宣传与培训功能强化、教育功能弱化。宣传是教育的一种方式，其重点在意识形态的影响；培训是市场经济体制下青少年宫为了维持生存与持续发展的应对策略。两者都内蕴着教育元素，但在实际运行过程中，由于对青少年宫教育独特价值的认识比较模糊，忽视了对青少年的发展需求的考量，降低了活动的效益和质量，导致“在很多地区，真正意义上的校外教育活动已难觅踪影”[2]。

现实困境的第二个方面表现为公益性与普惠性难以落实。青少年宫活动的参与面小，且集中于某些特殊群体；收费培训项目成为青少年宫的日常活动，占用了有限的教育资源，使青少年宫的活动由“面向全体”变成“面向部分”。造成这一问题的原因可简要归结为：第一，活动场地容量小、资金投入少、人员力量单薄、活动方式封闭[3]。第二，在实践中，群众性活动往往成为扶贫和政策宣传的主要通道，兴趣小组活动本身已经异化成考试和考级的附庸，导致“有培训无活动”“重小组活动轻群众活动”。第三，对活动品牌化的曲解以及培训活动功利化的倾向。对品牌化、专业化社会活动的过度追求，隐性地提高了社团活动的门槛，一些零基础或者基础水平较差但又对某一方面有兴趣的儿童被排斥在社团活动之外。培训活动功利化的影响更为直接：尽管“不以盈利为目的”，但收费也直接把一部分经济条件比较差的孩子挡在青少年宫的培训活动门外。不管是隐性还是显性影响，都无疑与公益机构应该有的机会公平性原则相违背。更为遗憾的是，那一部分被排除的群体，才是社会的弱势群体，才是真正迫切需要社会关怀、需要公益扶助的群体。

困扰青少年宫发展的最大问题是师资队伍数量和水平问题。在青少年宫发展过程中，如果说资金、场地、政策与管理相关的话，活动水平、教育作用发挥、对青少年吸引力等问题，则与教师队伍水平和教育研究能力直接相关。目前，青少年宫师资存在几个问题：职工队伍数量不足；在编人员比例失调；师资队伍专业水平（教育专业素养）不高。以中国校外教育发展位居前列的浙江省为例，到目前为止，全省青少年宫的教师只有约50%有资格证，专业人员约占总人数的60%左右；根据2015年8月所采集的数据，如果按照2000：1的在校生与校外教师的生师比进行测算，浙江省青少年宫需要4505名专业教师，但目前所有的青少年宫工作人员2164名，尚存在2341名教师的缺口。

数量不足的青少年宫教师队伍中，还存在编职工结构不合理（后勤人员多、管理人员多、业务骨干少）、靠外聘人员挑业务大梁等问题。浙江省某市一家区级青少年宫有两处宫址，年参与活动的青少年达10000人次以上，同时还需要组织日常的大型群众性、公益性活动，而它的正式人员编制只有5个，为了工作的顺利开展，他们需要常年聘请兼职教师80人左右。

教师专业水平较低主要是从教育专业的意义上来说的。青少年宫的大部分教师在专业技能方面都具有自己的特长，但他们大部分并没有系统地学习教育教学理论，在工作的过程中也缺少接受系统的教育专业知识与能力培训的机会，导致教师在专业能力发展方面呈现出技能强、教育弱的现象，一定程度上影响了其教育和培训活动的质量。

三、破解困局的路径探索

破解“行无依”所造成的现实困境，是青少年宫目前必须正视和解决的发展问题。可以尝试从以下几个方面入手：

第一，使青少年宫回归以“活动”为载体的教育职能。作为“校外”教育机构，青少年宫具有专业属性；与学校教育不同，在校外教育中，教育者与受教育者的活动场所更为开放，形式以主动参与的活动为主；从促进青少年发展的角度讲，道德思想修养提升、兴趣特长发展、社会生活意识和能力增强是其主要目标。目标的不同决定了工作方式与影响方式的不同，也从而导致校外教育活动在内容、目标、方式方面与校内教育存在较大的差异性。因此，立足校外教育的独特性，在活动设计、活动方式、评价标准、活动价值导向等方面突出教育性，让青少年宫充分凸显教育机构的特色，是寻找青少年宫立足之地的重要工作。

第二，以師资队伍建设为突破口，建立一支层次多元，专、兼职结合的校外教育教师队伍。就资质来说，青少年宫教师应该在专业能力、教育素养、专业道德等方面满足“教育”这一专业生活的基本需求；就数量来看，这一支队伍应该与当地的青少年人数相匹配；在类型上至少包括三部分：负责日常校外工作实践活动的教师、校外教育指导教师、校外教育工作人员。

具体来说，这支教师队伍首先应包括一批具有教师资格的教师和辅导员，主要负责日常校外教育实践活动，保障校外教育工作的正常进行。其次，需要一支熟悉校外教育理论和实践、对校外教育有真知灼见、富于探索创新精神的研究和指导教师队伍，这些教师可以是校外教育的一线实践教师，也可以是专业研究人员，还可以是学校教育中的优秀教师。作为校外教育的研究指导力量，他们将承担如下几个方面的责任：研究校外教育活动对青少年发展的独特发展价值，探索校外教育的内涵与形式，并在实践中与教师合作开发适宜的校外教育活动模式。他们研究的特征主要体现在理论研究与实践研究的互动中，研究的目标不但在于设计与改善实践活动，更要能够把校外教育的独特价值最大程度地渗透于教育活动之中。在研究的基础上，大面积实施对一线实践教师和兼职校外教师的指导。兼职校外教师既包括有一定专业特长的其他领域人员，也包括来自学校的教师。第三类人员是与活动相匹配的保量、有质的工作人员。在教师队伍建设问题上，要立足校外教育的特殊性，从质量、层次、数量、类型、专业发展方式与通道等方面进行思考，教师队伍的来源既可以是高等院校专业学生的培养、学校优秀教师的选拔调配，也可以是其他机构优秀人才的聘用。

第三，在管理问题上强化专业性，兼顾行政管理与专业管理。管办分开，成立专门机构具体负责校外教育事宜是可以尝试的一条路径。在校外教育多元并存的格局下，青少年宫的发展已经变成了一个综合性的专业问题，而不是一个纯粹的行政问题，专业发展问题需要行政的支持与保障，但不能完全依赖于行政管理。行政管理偏重于运用国家权力对社会事务进行管理，而专业管理则偏重于对相关机构内部事务进行管理。校外教育也应该在管理中区分行政管理和专业管理，其目的在于体现教育这一以“人的发展”为终极目的的社会公共事业的独特性。

管理体制的改革影响着校外教育的整体状态，需要慎之又慎。以浙江省为例，在目前情况下，可以试行两种不同的管理模式：拓展模式和创新模式。所谓拓展模式，即在现有管理模式的基础上，拓展校外教育指导中心的专业发展职能，赋予其专业研究、实践指导和专业管理职能，同时受浙江省青少年工作领导小组的监督和管理。所谓创新模式则是指设立“浙江省校外教育区域化改革实验区”，探索校外教育管理模式改革的可操作路径。

拓展模式中的“拓展”主要指机构功能上的拓展，即由目前业务指导、研究、服务职能，拓展为专业管理、研究、指导、服务功能，使之成为省校外教育业务发展的主管单位。职能的拓展不仅表现在领域上，更表现在各个领域的内涵上。具体来说，拓展后的青少年校外教育指导中心的职能定位在专业管理上，主要承担青少年宫内部人员资格标准核定、资格审查、专业发展、专业评估等职能；在整个校外教育的发展中，还承担制定行业规范、监管其他校外教育机构专业行为的职责；在研究方面，兼顾校外教育活动的实践开发和理论研究，以形成具有独特校外教育特质的研究成果，实现理论与实践的良好互动；在指导方面，负起全省青少年宫业务发展的责任，同时在青少年宫与学校、青少年宫与家庭、青少年宫与其他校外教育机构之间的衔接与协同发展中做出贡献；在服务方面，扩大对象范围，提高服务质量，形成服务特色。

创新模式以设立“浙江省校外教育区域化改革实验区”为方式展开。以地区为单位进行改革实验，成立区域性校外教育专门机构负责该区域的校外教育整体发展，并以专门机构为主体来协调和统筹民政厅、文明办、教育厅等与校外教育相关的机构的教育力量，形成类似于地方教育局對学校教育管理的体制。与拓展模式偏重于专业管理的体制相比，创新模式兼具专业管理与行政管理的双重责任。

包括青少年宫在内的校外教育机构有专门的教育对象、独特的教育功能，在多元格局下专业属性日益强化，专业功能日渐提升。在这一新的时代背景下，突出校外教育的专业地位，为校外教育的专业发展提供更大的空间，不但必要而且迫切。把管理的权责交给政府，把事业的发展托付专门机构，建立一支高水平的实践、研究队伍，探索新的校外教育组织模式，可以保证更好地体现校外教育的育人价值，同时也可以引领具有中国特色的校外教育体系的整体发展。

参考文献：

[1][3]张华.我国青少年活动阵地建设发展历程及相对滞后的原因分析[J].青少年研究，2004（1）：11-16.

[2]辉进宇，褚远辉.试论校外教育活动的“应然”状态[J].教育评论，2012（4）：45-47.

责任编辑：杨孝如