“十三五”时期公共服务供给方式创新探讨

2017-05-17句华

理论探索 2017年2期

句华

〔摘要〕 “十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，推进公共服务均等化是如期全面建成小康社会的关键。总体来看，当前我国公共服务供给领域依然存在着供给效率不高、均等化程度差、供给体制机制僵化、局部缺口较大等一系列突出问题，已成为经济社会持续发展的制约因素，当然更是全面建成小康社会的“短板”。“十三五”乃至更长的时期，坚持以人民为中心的发展思想，就必须雪中送炭补短板，下大气力推进公共服务供给方式创新。办好这件事，应把握四个方面的重点举措：全面深化供给侧结构性改革，优化公共服务供给；凸显市场决定性作用，激活多元化供给主体活力；强化公共服务供给顶层设计，创新供给体制机制；依托现代信息技术，创新公共服务供给渠道；明确扩大有效供给主攻方向，重点突破关键领域和薄弱环节。

〔关键词〕补短板，“十三五”时期，公共服务供给方式，供给侧结构性改革

〔中图分类号〕F202 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）02-0022-06

2012年7月，国务院颁布了首部《国家基本公共服务体系规划》，初步构建了覆盖全民、以国家基本公共服务项目及标准为核心的制度体系。其中有专章是“创新供给模式”，希望建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”。现在看，这个供给模式还在实践探索中，已取得不少成绩，但问题也比较多，有些方面徘徊犹豫、进展迟缓。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，我国经济长期向好的基本面没有变，创新驱动发展、经济结构持续优化、发展方式转变和产业迈向中高端的趋势更加明显。经济发展进入新常态以来，我国经济社会领域出现了许多新情况新变化，对公共服务供给提出了更高的要求。但由于公共服务供给领域依然存在着供给效率不高、均等化程度差、供给体制机制和方式僵化、局部缺口较大等一系列问题，可以说在一定程度上已经成为全面建成小康社会和我国经济社会可持续发展的“短板”。新形势下，持续完善国家基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，意义十分重大。“十三五”时期的《国家基本公共服务体系规划》目前还没有公布，仍然在研究制定阶段，但国家“十三五”经济社会发展规划纲要已经明确了这个方面的发展要求，即：增加公共服务供给，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，提高公共服务共建能力和共建水平〔1 〕348。如何坚持和实现这个发展方向？显然，加快公共服务供给创新是应有之义，也是必经之途，这仍然是重大热点问题，需要深入进行讨论。

一、加快公共服务供给方式创新的重要性与紧迫性

党中央、国务院坚持以人民为中心的发展，重视增加公共服务供给，重视公共服务供给的创新。从当前的实践来看，适应供给侧结构性改革的需要，公共服务供给方式创新，增加服务供给的针对性和有效性，及时冲销经济下行期的财政压力，对“十三五”时期全面建成小康社会极其重要，也非常紧迫。

第一，加快公共服务供给方式创新，是全面建成小康社会和跨越中等收入陷阱的需要。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，更是跨越中等收入陷阱的关键节点。一方面全面建成小康社会不仅需要公共服务尽可能全覆盖，还要实现均等化。均等化涵盖的是全面受教育程度、人力资本的提升和职业技能人才的培养，也涵盖人民群众的公共卫生服务、全民医保、住房保障和社区文化等基本需求〔1 〕344，这一切都客观上要求不断创新公共服务供给方式，满足多元化主体的需求。尤其是，目前农村公共服务供给存在缺口大、碎片化和稳定性差等一系列“短板”，严重掣肘小康社会的全面建成。必须通过脱贫攻坚、增加公共服务供给，逐步走向共同富裕，才能实现全面建成小康社会的本质诉求〔2 〕6-8。另一方面，跨越中等收入陷阱需要公共服务供给方式创新。当前，我国发展正面临着跨越中等收入陷阱的关键时期，但社会收入分配不公、公共服务资源配置失衡、教育医疗和社会保障缺口大等一系列问题，给我们增加了极大的困难和风险。这些问题均需要靠优化公共服务供给方式来破解。根据一些国家跨越“中等收入陷阱”阶段的社会均等化政策，我国应在合理配置教育资源、发挥税收和社会保障制度的再分配效应等方面入手，制定社会均等化政策，跨越“中等收入陷阱” 〔3 〕。

第二，加快公共服务供给方式创新，是推动创新驱动发展和向经济强国迈进的需要。从国际经验和我国实际看，创新驱动发展和迈向经济强国迫切需要公共服务供给方式创新。一是实现创新驱动发展需要教育培训、科技研发服务现代化的有力支撑。从长期看，一个经济强国必然是依靠创新驱动发展的经济体，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。而创新驱动发展需要依托人力资本的提升和创新人才的培养，需要教育培训、科技研发等公共服务夯实基础科学研究，推动创新。教育强则国强，科技强则国强，增加教育、科技公共服务供给也是实现发展方式由要素驱动向创新驱动转型的新动力。二是向经济强国迈进需要较高水平的城乡公共服务水平来支撑。统筹城乡发展、推进新型城镇化建设，是一个国家实现经济强国的“发动机”，需要大量的基础设施建设和公共服务投资，增加公共服务的供给才能通过虹吸效应实现人、产业和资本的集聚，推动产业向中高端迈进，引导经济结构转型升级。从城市经济学理论看，高度的城市化水平和具有国际影响力城市群的形成，需要高层次的现代城市公共服务来支撑。三是经济强国都是服务业产值占比高的国家。公共服务和非公共服务产值都是衡量经济强国的重要指标。魏礼群、林兆木和张占斌研究指出，可以用服务业产值高低占比来测度是否是经济强国。一个产业结构高度化的经济强国，其服务业产值占GDP的比重应在70%左右〔4 〕7。

第三，加快公共服务供给方式创新，是适应引领经济新常态和深化供给侧结构性改革的需要。适应引领经济发展新常态来深化供给侧结构性改革是党中央、国务院的重大战略部署，新常态下供给侧结构性改革需要公共服务供给方式创新来推动。一是公共服务供给方式创新可以有效缓解新常态下政府财政压力。“十三五”时期，受国际经济发展复苏乏力以及我国自身发展方式转变带来阵痛的影响，国内经济下行压力较大、增速持续放缓，实体经济萎靡不振，企业减税控费呼声迭起，财政收入进一步趋紧。政府公共财政支出的不足，倒逼政府和社会组织凭借公共服务供给方式创新，满足日益增长的多元化消费需求，进而适应引领新常态下的经济发展。二是增加公共服务供给是加快供给侧结构性改革的有效途径。供给侧结构性改革强调的是增强供给的精准性、有效性和灵活性，更好地满足人民群众的需要。当前是经济增长新旧动能转换的关键时期，创新公共服务供给方式，增加教育、医疗、文化、体育等低污染、低能耗、知识密集、高附加值的服务经济业态的有效供给，既有利于改善民生，又能够补发展的短板，也可以培育壮大经济发展新动能，加快推动供给侧结构性改革。三是“三去一降一补”五大任务中的“补短板”需要公共服务供给方式创新。扩大公共服务供给，补民生短板，是供给侧结构性改革的根本要義。日前，中央经济工作会议强调，要从当前严重制约经济社会发展的关键环节和重要领域、从人民群众急需解决的突出矛盾和问题入手，既补软短板也要补硬短板，既补制度短板也要补发展短板，需要政府加大基础设施投资和增加公共服务供给投资〔5 〕。可见，从党中央一系列政策导向上看，优化和完善公共服务供给方式，提升公共服务供给的质量和效率可以有效弥补经济社会发展的“短板”，也是做好供给侧结构性改革的“乘法”。

第四，加快公共服务供给方式创新，是从乡村中国向城市中国迈进和国家治理现代化的需要。一方面，从乡村中国向城市中国迈进需要供给方式创新。当前，新型城镇化中农民工市民化、新一轮户籍制度改革、土地制度改革、城市教育、文化消费、医疗住房、基础设施建设等，均需要创新政府公共服务资源的配置方式，更好发挥政府的有效作用〔6 〕，提升行政效率，降低制度性交易成本，从广度和深度上加快服务市场化改革，实现公共资源配置的效率和公平。另一方面，国家治理现代化需要公共服务供给方式创新。国家治理现代化的过程就是满足人民群众日益增长的物质文化需求，凡是有利于“促進公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践，都值得重视和探索。俞可平研究指出，国家治理的理想状态就是善治，善治是整个社会的要求，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。善治就是实现公共利益最大化的治理过程，其本质特征是国家和社会处于最佳状态〔7 〕59。当前，公共服务领域存在的供给不足、结构性失衡和效率低下问题，不仅仅是财政投入的问题，更是公共服务多元化供给主体和法治化治理缺失的问题〔8 〕。

二、公共服务供给面临的主要问题和改进创新方向

以往公共服务方面存在的许多问题，与我国处在社会主义初级阶段经济发展水平还不是很高、财力有限有重要关联，但是从另一个角度来看，也与国家治理能力不强特别是公共服务的供给方式单一、供给质量不高、体制机制僵化等有关。要提高公共服务的水平，必须找出并想办法克服过去公共服务供给的短板，实现公共服务供给方式的创新。

第一，公共服务领域供需矛盾依然比较突出。当前，公共服务领域存在的主要问题是供给不足，且均等化程度较差。一方面供给滞后短缺。近年来，公共服务供给能力依然滞后于社会需求的快速增长，供给碎片化现象明显，且缺乏完善的公共服务供给体系。高琳研究指出，由于纵向的财政失衡和横向的财政不均衡，加上全国公共服务标准的一致性，很难满足因地区差异和贫富差异的多元化主体需求〔9 〕。李克强指出，中国公共设施的现有存量仅为北美国家的23%，西欧国家的38%，服务业水平比同等发展中国家还要低10%，而城镇化率则比发达国家低20% 〔10 〕。另一方面，公共服务供给均等化程度较差。公共服务供给不均衡主要表现在一些少数民族地区、偏远山区、落后农村地区、边疆地区和革命老区的基础设施等公共服务配套建设依然不足，住房保障、卫生防疫、义务教育和生态保护等公共服务供给缺口较大。城乡公共服务供给质量和覆盖面差距依然明显，突出表现在县级及以下的医疗技术“软件”和“硬件”落后、优质教育资源匮乏等。城乡供给整体不均衡，导致公共服务供给总体不足与局部浪费现象并存。

第二，公共服务供给方式效率不高。目前公共服务供给方式主要有以下几种：（1）政府主导生产供给的服务模式。由于政府作为提供者与需求者的价值取向不同，公共服务供给决策缺乏民主性，忽视公民参与，供需双方联动机制不健全，导致公共服务供给体系的质量和效率不高，供需错位现象比较严重。同时，政府的直接生产具有垄断性，专业化程度时有欠缺，也会造成规模不经济，政府常常仅从投入产出效率的视角考虑，忽视社会公平正义，最终造成公共服务供给质量下降。（2）政府购买公共服务的模式。在公共服务领域引入市场机制，可以有效提高供给效率。但是，由于当前政府购买公共服务中角色定位不明确、政府与市场的关系没有厘清、购买领域边界不明晰等一系列问题，又缺乏有效的监管，就会导致政府代理人-采购者与生产者的“利益共谋”，使公共服务质量难以有效保障。（3）政府公共服务供给中运用PPP 模式。现在PPP模式喊得很热，但真正落地的并不多。根据财政部PPP中心的数据，截至2016年3月末，PPP项目落地率仅为21.7%，地方政府在PPP项目招标中明显的“重公轻私”，倾向与国有企业分享一些优质PPP项目，民间资本对风险高、回报周期长的PPP项目投资意愿不强。同时，有关PPP项目推进缺乏完善的顶层设计，相关立法和产权保护制度缺位，未建立合理的投资回报机制，导致目前这种供给模式的效率依然不高。

第三，公共服务供给体制机制不健全。当前，公共服务供给体制机制不健全主要表现在三个方面：（1）公共服务供给制度缺乏顶层设计。长期以来，各级政府制定了一系列关于公共服务资源分配的公共财政制度、供给决策制度、供给考核评价机制等，但是供给制度体系质量和效率不高，政府间事权财权分配机制僵化，地方政府缺少自主权。尤其是顶层制度设计，中央和各级政府之间的权责划分不合理，供给制度纵向统筹层次不高，优化配置资源的能力受制于城乡分割和地区分割，导致基层公共服务资源布局结构失衡，集中优势资源重点突破的协同攻关能力较差。（2）公共服务供给缺乏有效的监管机制。目前，由于决策主体的决策行为和决策程序缺乏严格监督和有效约束的制度设计，导致当前公共服务供给监督不力、绩效评价缺失、问责不严等一些体制机制弊端。唐忠义和顾杰等指出：我国公共服务监督机制建设面临的现实困境是现行公共服务监督机制的公信度较低、社会满意度不高、监督合力尚未形成等一系列问题，关键是缺乏必要的法律法规和监管作为保障〔11 〕。（3）公共服务标准化建设机制缺乏。标准是公共服务均等化的核心参数，不可缺失和替代。公共服务供给是政府治理的核心与本质，“善治”的政府必须利用公共财政和公共资源为整个社会提供公平、普惠和共享的基本服务，推进公共服务均等化重在均等，难在标准。标准化是指各类资源配置和各项服务保障有标准，如果标准建设缺失或滞后，有效的监管和评价就会缺位。同时，各领域和各地区的标准水平趋向于统一衔接可持续，也是实现“均等化”衡量和评价的前提和基础。

要破解这些难题，就需要公共服务供给方式的创新。政府负有提供公共服务的主体责任，但不等于所有公共服务都由政府直接提供，发达国家的许多公共服务项目都是通过市场化来提供的〔12 〕。当然，公共服务市场化提供不是公共服务责任的市场化，政府必须提升对合作伙伴关系的管理能力，提升合同管理能力和控制腐败的能力。笔者认为，“十三五”时期的《国家基本公共服务体系规划》和公共服务供给创新应当突出五个趋势性方向：一是补齐短板，进一步注重完善公共服务的短板，特别是贫困地区和边疆民族地区的公共服务供给；二是兜住底线，重点保障农村留守妇女、儿童和老人等特殊群体的公共服务供给；三是建立机制，切实提高公共服务效能；四是畅通渠道，打通公共服务“最后一公里”，有效扩大服务半径；五是促进发展，积极推动贫困地区群众脱贫致富。

三、“十三五”时期公共服务供给方式创新的重点举措

根据熊彼特的创新理论，创新就是创造一种新的生产函数，把一种从来没有的生产要素和生产条件的“新组合”引进现实生产体系中去，也包括新工具或新方法的应用，通过产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新等产生新的经济价值。

第一，全面深化供给侧结构性改革，优化公共服务供给模式。从广度和深度上加快公共服务供给侧结构性改革，必须把握以下三个重点：（1）创新公共服务财政体制，精准扶持薄弱环节。应该切实发挥政府投资和国有资本对补短板的引导带动作用，建立以公共服务供给为导向的财政体制，精心设计各级政府基本公共服务投入项目，严格规范公共服务资金预算管理，统筹安排、重点攻坚、科学分配，加大公共服务资金运行绩效考核在干部政绩考核中的权重，切实把有限的资金投到薄弱环节。同时，通过公共财政体制创新实现区域公共服务一体化，提高公共服务共建能力和共享水平。（2）牢牢坚持普惠性、保基本、均等化和可持续的公共服务供给导向。在实践层面把四个方向有机统一起来，保基本是前提，可持续是保障，均等化和普惠性是目标。“十三五”时期经济下行压力持续加大，政府财政收入减少。同时，面临着快速增长和日趋多样化的公共服务需求，必须立足经济发展新常态的阶段特征，创新和完善供给制度体系，合理引导预期，在促进公共服务均等化和普惠性的前提下，强化供给的可持续性，在改变过去公共服务弊端的同时，也要避免陷入高福利陷阱。（3）深化公共服务供给侧结构性改革。供给侧结构性改革意味着要从提高供给质量和效率出发，也对推进公共服务结构的深度调整，扩大有效和基本供给，提高供给结构对公共服务需求变化的适应性和针对性，提出了更高的要求。代灵敏指出，当前应加强和创新社会治理体制机制，推进社会治理精准化精细化，最大程度上提升公共服务生产与广大群众服务需求的耦合度。应运用更加灵活的公共服务供给和管理模式，引导市场主体更多从群众和基层需求出发，从供给侧创新公共服务产品供给，丰富服务内容，优化改进质量，设计提供个性化、多元化的服务方案〔13 〕。

第二，凸显市场决定性作用，激活多元化供给主体活力。创新和优化供给模式，应该完善以多元化供给主体模式为主导，规范政府购买服务，切实利用好PPP模式。（1）以公共服务多元化供给主体为主导。在市场有效竞争机制下，多元主体供给公共服务，能突破政府垄断公共服务供给的窠臼和资源困境。应重点厘清基本公共服务领域政府与市场的关系，积极引入社会力量，完善相关制度体系。政府在制定规划和配置公共服务资源时，要给非公立机构和民间资本留出合理空间。鼓励社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理，大力发展民办幼儿园和职业培训机构，举办医疗机构和参与公立医院改制，兴办养老服务和残疾人康复等机构，建设博物馆、体育场馆等文体设施。重视民间资本产权等合法权益保护，营造公平、统一和竞争有序的商业环境，避免劣币驱除良币，逐步完善公共服务供给的竞争激励机制。（2）规范政府购买公共服务来提升供给质量和效率。应以基层基本需求为主线，不断拓展政府购买公共服务的领域和种类。政府要及时制定、发布购买公共服务目录、标准、规则和管理办法。同时推行合同外包、政府资助、凭单制等方式优化公共服务供给，赋予提供公共服务的民办机构与事业单位平等的地位。一些学者认为，关于政府购买的边界和实现机制分以下两种情况：对于非排他性、非竞争性的公共服务，政府应该直接生产提供；对于非排他性但具有竞争性的公共服务，以及非公共服务，政府则可以扮演资金提供者和监管者的角色，通过购买服务的方式把具体服务交由非营利组织、营利性组织以及事业单位生产提供，积极开创政府、市场、社会提供公共服务的合作新机制和新模式〔14 〕。（3）切实利用好PPP模式。PPP 模式是公共服务供给机制的重大创新，应抓紧推动PPP项目的顶层制度设计、完善相关立法、规范招投标程序和守信践诺机制建设，促进公共服务供给的市场化改革和公平竞争，建立合理的PPP投资回报机制，加强政策协调和统筹，落实好PPP项目财政支持政策，打破民间资本进入基本公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”，提升民间资本参与PPP项目的积极性。同时，中央财政应加快推进PPP项目建设，真正拿出一批有现金流、有稳定回报预期、对民营企业有吸引力的优质PPP项目，大幅度拓展社会资本的发展空间。（4）加大公共服务领域的对外开放。鼓勵采用合资、合作等多种形式开展高水平的国际合作办医疗、养老项目，促进文化、体育等交流，鼓励中外合作办学。

第三，强化公共服务供给顶层设计，创新供给体制机制。搞好公共服务供给顶层设计，创新供给体制机制，应重点抓好以下三个方面：（1）供给侧结构性改革需要法律和制度的硬性保障。建立健全公共服务供给相关法律法规，形成公共服务供给领域“有法可依、可评估、可考核、可问责”的格局，把法治化贯穿到公共服务领域的各个环节。在制度层面要继续推进事业单位改革，科学、规范和统一确立公共服务的各项标准，加快公共服务供给制度的创新。（2）搞好公共服务供给制度顶层设计。顶层设计包括公共服务供应和生产方式方法及其有效运行的制度体系。以新发展理念中“共享”为指导，以“管制型”政府向“服务型”政府转型为主线，使与服务相关的公共财政制度、决策供给制度等形成配套完善的公共服务供给制度体系。金世斌研究指出，北欧各国按照事权财权匹配和公共服务效率原则，通过建立和完善府际之间责任分担、公私伙伴合作、公共财政保障、服务质量监督、公众参与提供等体制机制，有效地满足了公共服务的需求〔15 〕。（3）贯彻执行国家公共服务清单制度。清单制度使得各级政府的基本责任和兜底责任一目了然，通过清单制度的有力推进，促进公共服务的标准化、均等化和法治化，进而推进各级政府事权与支出责任的科学划分，合理增加中央和省级政府公共服务的事权和支出责任。还要重视建立有效的第三方评估机制，对公共服务的供给质量和效率作出科学准确的评估。

第四，依托现代信息技术，创新公共服务供给渠道。依托现代信息技术，创新公共服务供给渠道，应重点抓好智慧城市建设和“互联网+公共服务”平台建设。（1）依靠智慧城市建设推进公共服务供给方式创新。政府应以智慧城市平台建设为契机，创新城市公共服务资源配置方式，协同推进公共服务供给的城市化、信息化、智慧化和均等化水平。通过创建更多智慧医疗、文化社区、普惠教育等服务平台，链接更多特定需求群体，健全相互联动机制，借助大数据和物联网技术，更精准、更好地满足不同群体的多样化服务需求。有学者研究指出，智慧城市在公共服务供给创新中发挥着重要作用，公共服务智慧化供给受到供给理念、供给主体、供给制度、资金来源以及信息技术等多方面因素的影响，应充分挖掘信息化、智能化、网络化公共服务供给方式的优势，创新供给多层次、宽领域、高水平的公共服务〔16 〕。（2）依托“互联网+公共服务”技术平台。“互联网+”是民生领域重要的创新技术平台，依据平台战略理论，“互联网+公共服务”可以扩大总受众面积，缩短供给时间，降低供给成本，提高供给效率。当前，政府应充分认识到互联网已从最初的工具和渠道上升为战略性基础设施，应大力推进“互联网+公共服务”供给方式创新。从产业政策层面，积极扶持依托现代网络技术和信息技术发展的公共服务产业，为公众借助互联网技术与规划者、监督者更平等地对话创造条件，增加供给的针对性、便捷性和有效性，使公共服务供给切实满足人民群众的基本需求。

第五，明确供给主攻方向，重点突破公共服务的关键领域和薄弱环节。“十三五”时期，要加快推进全局性基础性战略性补短板重大项目工程建设，明确扩大有效供给的主攻方向，聚焦以下五个方面的补短板建设。一是扎实开展精准扶贫和脱贫攻坚工程。应充分挖掘政府投资、国有资本和民间资本协同推进的优势，通过实施产业扶贫、异地帮扶、转移就业和社会兜底等各项扶贫工程，扎实有序推进脱贫攻坚各项工作。二是加快完善事关人民群众生命财产安全的基础设施建设。目前，应加快实施灾后水利薄弱环节和城市排水防涝补短板行动方案，重点完善城市地下管廊排水防涝建设，增强流域和区域防洪排涝减灾能力。三是增加基本医疗服务的公益性。应以破除“以药养医”为主线，加快推进公立医院改革，完善现代医院法人治理结构和治理机制。以深化药品、耗材等流通体制改革为突破口，建立健全现代药品供应保障制度，加强重大疾病防治和基本医疗服务体系建设，切实破解百姓“看病难、看病贵”问题，实现以人民健康为中心的发展。四是加快基本公共教育服务均衡发展。重点改善偏远农村和贫困山区薄弱学校的基本办学条件，缩小城乡公共教育师资资源、招生名额和教学硬件设施的差距，加快完善基层地区教育信息化的基础设施建设，拓展共享优质教育资源的渠道。五是提升社区基本公共服务能力。要加强基层公共服务资源的整合，以社区为基础构建城乡基层社会管理和公共服务平台〔17 〕，因地制宜地解决社区服务的诸多缺项，如托老、托幼和农村留守家属的关爱等服务。

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