农村贫困地区精准扶贫与开发的思考

陶运荣+张驰+陈建军+龙祖华+吕直衡+陈华丽+邹玉洁

摘要：【目的】文章对广西农村贫困地区实施精准扶贫与开发进行探讨【方法】以利用国际农业发展基金（IFAD）贷款广西农业综合开发与利用项目实施为研究背景，通过文献资料、实地调查，对项目实施的成果和经验进行调查分析。【结果】在实施项目过程中，妇女劳动者整体素质和地位有所提高，项目区农户的生产生活条件有了较大改善，商品意识逐渐加强，贷款难问题得到一些改善。提出当前广西扶贫工作的存在着扶贫任务艰巨难度大等突出问题。【建议】明确目标和重点，搞好“十三五”扶贫规划编制和重点组织实施工作，改进扶贫资金分配、使用和监管方式，搞好扶贫信息化建设和加强宣传力度，建立完善的精准扶贫组织管理体系。

关键词：国际农业发展基金；精准扶贫；模式；措施

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-4374（2016）06-0034-03

Abstract： 【Objective】Study on precision poverty alleviation and development in poor area.【Method】Applying the utilization of IFAD loan Guangxi International Agricultural Development Project as the research background，through literature， field investigation， to analyze the achievements and experience of the project implementation.【Results】The results showed that， during project implementation， the follows changed in project area：the overall quality and status of women workers have been improved， conditions of production and livelihood have been improved considerably，commodity consciousness gradually strengthened， improvement of some credit issue.Put forward the current poverty alleviation outstanding task in Guangxi.【Conclusion】Clear objectives and priorities， do a good job in "much starker choices-and graver consequences-in planning and key implementation for poverty alleviation work， improve allocation of the poverty alleviation fund， use and regulation methods， do well the information construction for poverty alleviation and strengthen the propaganda， establish and improve the precision of poverty alleviation organization management system.

Keywords： International Fund for Agricultural Development； accurate poverty alleviation； mode； measures

2010年底以来，由自治区农业厅牵头、自治区有关部门通力支持、配合以及农业厅外资中心与国际农业发展基金的密切合作下，利用国际农业发展基金（IFAD）贷款的广西农业综合开发与利用项目，经过5年的全面实施，已经取得了实质性成果。这一项目的实施，对于当前广西乃至国家实施精准扶贫、推进农业产业化和现代化将起到积极的推动和借鉴作用。本文试就实施利用国际农业发展基金项目，推进广西农村贫困地区精准扶贫与开发进行初步的探讨。

1 研究背景

2010年12月，利用国际农业发展基金（IFAD）贷款广西农业综合开发与利用项目获国家发展改革委批复立项后，广西农业外资项目管理中心在自治区农业厅的领导下，按照国家、自治区发展改革委及国际农业发展基金的要求，积极开展项目系列材料研究报告并完成了项目审批的前期准备工作。项目计划总投资约6.24亿元，其中国际农业发展基金贷款4700万美元（约合人民币3亿元），其余为国内配套资金。项目建设区域包括乐业、龙州、都安、藤县、岑溪、北流、永福、平乐8个县（市）44个乡镇623个行政村，覆盖总人口192万人，直接受益群众93.3万人。项目主要内容包括农村基础设施建设、农业生产与市场支持、农村环境改善、知识管理和项目管理等。项目建设期从2012年开始至2016年结束，共5年。2011年11月24日、25日，国家发展改革委批复了项目资金申请，财政部与国际农业发展基金在北京进行贷款谈判，于2012年1月20日正式签署项目贷款协定。协定生效后开始全面组织实施。

2 项目实施成果和启示

在实施项目过程中，项目建设区域始终以实现农村的综合发展和持续减贫为总目标，在贫困地区和贫困脆弱地区，通过开展农田小型水利灌溉设施建设、农村安全饮水设施建设、村屯道路建设和农村环境改善活動，改善农民生产生活条件，提高农业可持续发展的能力；通过扶持县、乡农业技术推广机构的能力建设和农民专业合作社的发展，开展农业技术示范和推广，增强农产品进入市场的能力，引导农民学习和掌握当地优势特色产品生产技术，着力提高农民特别是贫困农户、妇女的综合素质和自我发展能力，从而提高他们从事农业生产的收入，实现项目建设目标。项目建成后，年产优质特色农产品8.87万吨，年均产值2.41亿元，年平均利润0.82亿元；改善和新增灌溉面积约6000公顷，4.6万户农户受益，增加粮食产量0.7万多吨；改善6.7万农户行路难状况，解决1.75万农户的安全饮水问题；11.35万户农户生产能力得到提高，1.89万户农户直接从农业生产和市场支持活动中受益并增加收入。

2.1 妇女劳动者整体素质和地位有所提高

在各类项目活动中尤其是种植业培训及活动、养殖业培训及活动、灌溉培训及渠道建设等活动中，女性参与的比重比男性还高。今后更加注重妇女的参与，提高她们的种养能力，增加她们的经济收入，进而提高他们在家庭和社区中的地位。

2.2 项目区农户的生产生活条件有了较大改善

灌溉设施的建设及维护对提高农业综合生产能力，进而增加农户收入起着至关重要的作用。特别是对于灌溉条件极为落后的项目区来说尤其重要。应加快通过灌溉培训及渠道建设活动，提高项目区农户的农业综合生产能力并以此获得实惠和收益。

2.3 项目区农户的商品意识逐渐加强

项目实施中，不仅注重产前产中的新品种新技术的推广，还注重产后的农产品流通问题，提高农户的家庭经济收入。但由于组织化程度较低，市场信息不灵，阻碍了农产品的销售。，应加快培育农民合作组织，只有解决了农产品销售问题，才能减轻由于家庭经济的因素和灾害风险的客观恶劣的自然条件而产生的产品价格波动、产品卖不掉、现金收入少等相关因素的影响。

2.4 项目区农户贷款难问题得到一些改善

通过国际农业发展基金会提供的资金，在项目区内部采取一些优惠的措施让有意愿和能力的农户贷款从事生产经营活动。对于全国普遍存在的农村农民贷款难有所缓解，也是对于国家农村金融贷款改革的促进。

2.5 推进了项目区农业综合开发项目的顺利实施

随着项目的实施，项目区农业生产能力得到的提高，促进农村土地流转，出现了一些新型农业经营主体，通过把土地流转集中到家庭农村、专业大户、农民合作组织等新型农业经营主体手中，促进了新品种新技术的推广，促进项目区农业规模化、集约化、高效化发展，对项目区现代农业的发展起到推动作用。

3 当前广西贫困地区扶贫工作的突出问题

3.1 扶贫任务艰巨难度大

2013年广西农村贫困人口仍有634万人，贫困发生率达14.9%，比全国平均水平高6.4个百分点，贫困人口总量排在全国第5位，在西部12个省、区（市）中仅次于贵州、云南省，排第3位。贫困发生率列全国第8位。目前，广西贫困人口主要分布在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民地区，自我发展能力弱，扶贫开发成本高、难度大，已脱贫的群众也极易返贫。以河池市贫困村基础设施建设为例，全市还有631个未通水泥路，占42.1%，有7961个自然屯未通屯级路，占25.2%。按目前扶贫资金规模计算，需要36年才能解决贫困山区群众行路难问题。还有大部分贫困村学校的校舍及其配套设施落后以及较为滞后的卫生、文化、体育等公共设施建设等。

3.2 自治区本级财政扶贫投入不足

2013年，自治区本级预算安排的财政扶贫资金4亿多元，虽然有较大幅度增加，但与广西贫困人口多、扶贫任务重不相称。如比我区贫困人口稍多的贵州7.8亿元少近一半，比云南11.3亿元少近三分之二。

3.3 扶贫开发机制有待改进

一是对贫困地区政绩考核偏重国内生产总值，导致贫困地区领导干部在扶贫上抓落实不够。二是扶贫资金分配和使用主要根据贫困因素，导致大家把主要精力放在争取资金上，而对资金的使用、管理和发挥效益重视不够，造成了虽然建立贫困农户档案，但缺乏连续性、全面性，没做到精准识别、动态管理，致使一方面投入不足，另一方面投向分散，资金渠道多，监管难，效益低，一些地方甚至出现贪污、浪费、滞留、挪用现象。三是贫困地区金融机构基层网点不足，金融服务扶贫开发乏力。

3.4 扶贫工作机构不规范不健全，队伍薄弱，工作条件较差

一是机构不健全、人员编制不足问题比较突出。全区14个市扶贫办中，有5个是政府组成部门，7个为挂靠单位，1个是直属机构，1个为副处级单位。县（市、区）一级有53.2%的扶贫办为挂靠单位。乡镇扶贫队伍更为薄弱。全区1126个乡镇中，仅有149个乡镇设专门扶贫机构，占乡镇总数的13.2%，专职人员只有361人，平均一个乡镇仅有0.3人。二是干部队伍素质低、力量薄弱问题较为突出。据去年5月统计，全区市级扶贫办人员共178人，其中领导与非领导职务人员达99人，占总人数的55.6%。非领导职务县级扶贫部门实有人员1022人，其中领导与非领导职务人员达694人，占总人数的67.9%。非领导职务干部过多的制度弊端是不利于调动干部的积极性和创造性。加之开展扶贫干部的业务培训不多，致使整个队伍精专人才奇缺，活力不足，不适应形势任务的要求。全区扶贫系统还普遍存在信息化、现代管理滞后，交通、通讯工具缺乏、落后等问题，致使工作水平低、效率低。

4 推进广西贫困地区精准扶贫工作的几点建议和措施

4.1 明确目标和重点，搞好“十三五”扶贫规划编制和重点组织实施工作

一是在总结评估“十二五”规划的基础上，搞好“十三五”扶贫总体规划、全区整村推进扶贫规划、扶贫特色产业发展规划、滇桂黔石漠化广西片区区域发展与扶贫开发规划（基础设施与公共服务、特色产业）及“十三五”“两广”扶贫协作计划纲要的编制和实施工作。二是继续抓好广西“十百千”产业化扶贫示范工程、养殖扶贫合作试点、旅游扶贫合作试点等示范项目建设；扶持贫困地区标准茶园、标准桑园、火龙果基地及种草养牛养羊等特色优势产业发展；实施金融扶贫“百千万”工程，扩大金融扶贫对贫困户发展产业的作用；三是大力推进产业化发展、教育培训、扶贫生态移民工程、新一轮整村推进扶贫开发工程、项目资金筹措等重点工作；抓好驻村帮扶，落实到村到户帮扶规划、帮扶措施和帮扶责任人、邻里帮扶以及千家民营企业扶助千个贫困村、“两广”协作的全社会扶贫活动。

4.2 改进扶贫资金分配、使用和监管方式

实行扶贫考核结果、资金管理使用绩效考评结果与扶贫资金分配挂钩以及补助与奖励相结合、连片开发扶持与个性化扶助相结合、资金直接投入与扶贫金融风险资金相结合等资金分配方式，提高资金使用效益；落实各级联席会议制度及扶贫项目公告公示制度；加大對扶贫资金的审计、监督和检查力度，查处违法违纪行为。

4.3 搞好扶贫信息化建设和加强宣传力度

一是搞好扶贫信息化和扶贫开发电子政务综合信息系统建设；二是加强贫困村信息员队伍建设；三是做好扶贫对象信息更新，实现贫困人口动态管理及全区扶贫统计监测工作；四是发挥广西扶贫信息网、《中国扶贫》杂志、新华掌媒·扶贫快报、《第一书记》栏目、及其新浪微博、微信等媒体的作用，广泛宣传扶贫政策、先进典型、经验、课题调研成果的宣传，为精准扶贫工作创造良好的舆论氛围。

4.4 建立完善的精准扶贫组织管理体系

一是在增强各级党政领导干部认清实行精准扶贫对于实现党的十八大提出的“两个百年目标”深远意义的基础上，建立健全各级领导明确责任、分级负责的精准扶贫负责制。建立包括强化各级党政领导精准扶贫的责任制度、上级扶贫部门对下级扶贫部门指导、检查、督促和考核的责任制度、项目区党政一把手对于项目实施负主要责任、项目负责人和项目户主捆绑负全责的制度，确保精准扶贫工作扎实推进，取得成效。二是按照有关规定要求，进一步加强和规范全区扶贫系统机构队伍建设，建立健全各市、县（市）、乡（镇）各级扶贫工作机构，配足配强扶贫机构领导班子和工作人员；加强扶贫干部培训，提升扶贫干部整体素质；加强干部队伍教育管理，严格执行各项管理制度，严格绩效奖惩，落实党风廉政建设责任制。

参考文献：

[1]莫雁诗，黄守槐，等.广西新一轮扶贫攻坚路径探索[M].南宁：广西人民出版社，2015：002-007.

[2]刘殿政，宋月家，等.桂西项目之山区农村发展研究[M].北京：中国农业出版社，2009：27-41.

[3]朱建明.新时期扶贫开发工作问题研究[A].广西壮族自治区扶贫开发办公室.广西扶贫开发调研论文汇编[C].南宁：广西壮族自治区扶贫开发办公室，2013：86-95.

[4]广西农业外资项目管理中心.利用国际农业发展基金贷款广西农业综合开发与利用项目可行性研究报告[Z].南宁：达华工程管理（集团）有限公司，2011：1-9.

[5]中共广西壮族自治区委员会.中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定[M].南宁：区党委办公厅，2015：1-23.