法官员额制改革成效初评

【摘要】我国的法官员额制改革自启动至今已有2年多的时间，各地在改革过程中形成了一些宝贵的经验做法，也出现了一些问题。本文拟对员额制改革的成效进行初步评价，以期为后续改革的顺利推进提供可借鉴的思路和方法。

【关键词】法官员额制；改革；成效

一、法官员额制改革进展情况

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》，法官员额制改革大幕正式拉开。2014年7月，第一批上海、吉林、湖北、广东、海南、青海、贵州7个试点省（直辖市）率先开始进行法官员额制改革；2015年5月，第二批11个省（直辖市、自治区）也相继启动了法官员额制改革；2015年12月，余下的14个省（直辖市、自治区）也跟进实行法官员额制改革；全国32个省（直辖市、自治区）已全面进入改革进行时。2017年2月16日，全国高级法院政治部主任会议上，最高人民法院政治部主任徐家新表示，“目前，全國27个省（直辖市、自治区）和生产建设兵团已完成首批员额法官选任工作。86.7%的法院完成员额法官遴选，产生员额法官105433名。”2017年2月27日，最高人民法院对外发布《中国法院的司法改革（2013—2016）》白皮书，其中提到“从广度上看，司法责任制改革正在全国法院铺开，全国已有28个高级法院（含兵团分院）、363个中级法院、2644个基层法院完成员额法官选任工作，共产生入额法官105433名。”

二、法官员额制改革过程中形成的经验做法

1、入额比例不超过39%

39%是中央政法委确定的法官员额比例的红线，各地在改革过程中都严格遵守这一比例，但在具体理解和操作上有所不同。有的省份将此规定理解执行为每个法院的法官入额比例都不允许超过39%，而有的省份则理解执行为全省法官总数占总编制数比例不超过39%，在具体操作时向案件数量多的法院和基层一线倾斜，使得一些基层法院入额法官人数实际上超过了39%，但不论如何理解执行，39%这一数字是不能被更改的。通过实践证明，39%这一比例的确定基本是符合审判实际的，而且同世界其他国家相比，这一比例还是较高的。从媒体报道、笔者自身在法院的体会及与各地同行的交流来看，各地在试点过程中对于39%的比例未提出过多的异议，很多省份最终员额结果甚至远未达到39%。

2、采取“考核+考试”的方式选拔入额法官

在进行入额遴选过程中，各地普遍采取了“考核+考试”的方式选拔入额法官，这一方式也基本得到了大多数人的认可。原因在于这样的入额选拔方式既能够兼顾到不同情况的大多数，又能全面考察法官的能力和素质。对于有经验的老法官可以确定考核占比要高一些考试占比低一些，对于专业知识强的年轻法官可以确定考试占比高一些考核占比低一些，这样能够更好的照顾到二类人群的优缺点，使得综合素质高、胜任法官工作要求的人员进入员额。

三、法官员额制改革中出现的问题

1、员额标准和选任方式不明晰

对于进入员额的法官需要具备哪些条件和标准，各地虽然都提到了诸如政治素质、业务素质、办案成绩、考试成绩等重点考虑因素，但如何使这些要素量化为可操作的规范，使得此后的准员额法官在准备入额时有径可循，这方面还有待进一步完善。另外，目前各地普遍采用的“考核+考试”选任方式，在实际操作过程中，容易把握不好。比如，什么样的人可以不经考试，直接考核入额？这类人享受这样的特权，是否意味着不公平？在实行“考核+考试”时，考核与考试的比例应当如何设定更为科学？因为这些问题的答案都不够明晰，所以在实际执行过程中，难免使人对入额选任的科学性、公平性有所质疑，影响入额选任程序的权威性。分值比例，存在两个问题：一是考核评分权重过高，过于看重办案业绩，部分试点地区还将任职资历作为一项十分重要的评分指标，有论资排辈之嫌；二是考试内容轻忽了对法官逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力等专业素养的测验，有流于形式的可能。

2、员额比例的确定僵化且不透明

中央政法委虽然规定了法官员额比例不得超过39%，各地在改革时也分别确定了各自的员额比例要求，但均未向外界透露这一比例是依据什么做出的。客观分析，这一比例的确定应与各个法院的案件受理数、辖区人口数、经济发展程度有关，但究竟如何与这些因素关联才能得出最佳、最合理的员额比例，改革的设计方并没有给出答案。事实上，这一关联非常重要，而且直接决定着每一个法院改革后的一段时期内法官人数是否与案件数量相匹配，能否激发出最大的内生动力。笔者认为，不管这一比例是如何测算出的，但一定不能是一个简单的算法，而且不应当是固定不变的，因为经济在发展、案件数量、法官队伍素质都处在变化之中，如果将员额的比例数值直接固定，未免过于僵化。

四、完善后续改革的意见建议

1、员额比例的科学测算

设置合理的员额比例，有利于将法官数量与案件数量实现最佳配置，保证审判机制高效运转。如果设置的员额比例过低，会造成法官疲于招架，难以在工作时间完成办案任务，进而影响案件质量和审判效率；如果设置的员额比例过高，则会造成法官资源的浪费。因此，需要科学的测算最佳的员额比例。对于中央确定的不高于39%的比例，各地在具体落实过程中，都根据本地的实际情况进行了变通。对此，笔者认为，中国幅员辽阔、各地经济社会发展差异巨大，一刀切显然不能适应各地的不同情况，最好的办法是借助大数据的信息化手段，将与员额设置有关的地区人口数、经济发展数据、以往收结案数量、法院编制数等相关数据建立大数据库，并运用云计算的智能化手段分析得出每一省、每一市甚至每一县的最佳法官比例。

2、员额职数的动态调节

员额职数是根据人口数、案件数等多种因素综合影响下确定的数值，按照数学函数原理，该数值也应当根据上述因素的变化而变化。但考虑到员额职数属于立法层面，一旦确定不便随意更改，因此，如何在员额职数合理变化的客观性与立法层面的确定性之间找到一个平衡点，是我们下一步在改革过程中需要解决的一个新课题。对此，笔者认为，应建立员额职数的动态调节机制，这是尊重客观规律、实事求是的科学态度，如果员额数量一旦确定变不容有变，那势必会跟不上社会的发展变化，甚至形成进步的阻力。考虑到立法要求的稳定性问题，可以设立一个动态变化阀值。一旦影响员额职数的各项指标都发生了显著变化，超出了设定的阀值，就应启动立法程序对员额职数进行调整。

【参考文献】

[1] 王利明. 司法改革研究[M]. 法律出版社， 2001.

[2] 郑成良. 司法改革四问[M]. 法制与社会发展， 2014（6）.

【作者简介】

刘水（1984—），男，黑龙江双城人，哈尔滨商业大学在读硕士研究生，主要研究方向：法学理论。