公共部门人力资源外包的风险及防范策略分析

摘要：随着市场化改革在我国的不断发展，尤其是成本效益优先原则以及组织发展的需要，公共部门的相关职能开始允许私营经济和非公有制经济参与。人力资源外包在提高组织效率，促进资源合理配置，优化组织结构方面作用明显，但是也存在一定的风险。本文通过对公共部门人力资源外包风险的研究，提出相关防范策略，意在保证公共部门人力资源乃至其他职能外包工作的平稳健康发展。

关键词：公共部门；人力资源外包；风险；防范策略

公共服务外包是指为实现公共利益最大化，政府通过竞争机制，利用外部比较优势资源，将本应由自身承担的公共服务或内部辅助性服务委托私人部门、非营利部门或其他政府部门完成的方式。公共部门人力资源外包属于公共服务外包的一种，公共部门将部分人力资源管理工作外包，有利于公共部门抽身于繁琐的日常性工作，凝心聚力于核心事务，从而实现公共部门效益最大化。然而在此过程中，公共部门要加强风险意识，强化过程监管和质量控制，这样才能使人力资源外包更好地发挥作用，服务主体单位。

一、公共部门人力资源外包的现状

（一）目前我国公共部门人力资源外包的两种取向

按照人力资源二维度模型，根据独特性与价值性这两个维度，我们可以按照不同程度的差异将其两两组合形成四种人力资源外包模式：

一般来说，核心性事务既有高价值又有高独特性，从外部市场获得难度大，且与公共部门核心利益相关，所以应充分内化不选择外包；而特殊性活动虽然价值低，但其独特性明显，所以应根据部门经营状况及人力资源战略确定是否进行外包；专业性外包具有高价值和低独特性，公共部门本身的局限性促使其利用外包商先进的技术设备和专业化服务优势；辅助性外包的价值性与独特性都比较低，为部门创造的价值小，所以大多数公共部门会选择将其全部外包。目前在我国实施最为广泛的是专业性外包和辅助性外包，这两种外包模式正是现在人力资源外包的两种取向：

1.专业性外包

公共部门人力资源外包属于公共部门专业性外包的一种，包含了人力资源规划、人员招聘与配置、人员培训、绩效考评、薪酬管理、劳工关系等，范围极其广泛，性质更为复杂。公共部门人力资源人士在这些工作服务上无论从数量还是专业性都是有限的。随着公共部门职能转变和管理方式的创新，公共部门将人力资源战略与配置交给第三方专业性外包机构，实现人力资源的优化配置。在我国，目前最常用的专业性外包服务主要是在考核与培训方面：比如，政府部门将考试、培训中许多事务委托给专门机构受理，如国考中将公务员选拔与晋升交给第三方初审，在提高招聘质量的同时有效地避免熟人招聘。再如，公共部门将公职人员的培训与高校对接通过MPA教育，专门为政府机关或非政府组织在职人员进行专业性培训。可以肯定的是，随着政府权力下放以及企業扩大经营范围以及盈利的需要，公共部门人力资源管理外包的范围将会不断扩大。

2.辅助性业务外包

在知识经济时代，组织越来越注重将传统的人事档案管理转向对人力资本的开发，因此需要更多的精力着眼于公共部门的人力资源战略规划等核心业务，这也就意味着其没有足够的时间和精力去开展一些日常性、事务性的辅助性工作：如邮件查收、常去浏览的网站内容、员工个人档案信息管理、劳动关系管理以及新入职员工的手册编写等等。这些繁琐的工作无专业性要求与技术含量，但又是公共部门必不可少的日常性事务。根据“二八原理”：80%的企业利润是由20%的核心工作创造的，关键的少数往往是决定整个组织产出、盈利和成败的主要因素。通过辅助性服务外包，公共部门把繁琐低效的日常事务工作外包出去，有利于利用外包商产生“规模效应”，降低公共部门经营成本，提升公共部门工作效率和服务质量，进而摆脱我国公共部门的机构臃肿、人员冗杂的局面，建立高效科学的人力资源管理制度。

（二）公共部门人力资源外包的发展态势

1.广阔的市场发展空间

公共部门人力资源外包是企业外包商务模式在公共部门领域的应用扩展。尽管已有公共部门进行了人力资源外包的实践，但其覆盖面极为有限。就拿近年来最典型的政府公共服务外包为例，其业务领域主要包括ITO、BPO及KPO三大业务类型。其中，以政府信息化和电子政务为主的ITO业务外包占主要比例，人力资源管理及培训等外包为主的BPO业务外包比例最低（如图一）。近年来，有相当部分的公共部门已对人力资源外包产生浓厚的兴趣及关注度，这说明公共部门人力资源外包还是有很广阔的发展空间的。

2.不可忽视的外包风险

人力资源外包在企业管理中已经算是一种革新，并且有了丰富的市场与管理实战经验。而公共部门与企业的性质存在很大不同，具有公共性、非营利性、服务性等特征，牵涉的利益群体更为复杂，加之不健全的外包市场与法律环境，难以估量的外包效果，以及公共部门本身的寻租行为、承包商普遍的机会主义心理，固人力资源外包在公共领域风险较大。尽管一些公共部门在人力资源管理的相关职能上已经进行了外包尝试，可仍然是流于形式，外包是否科学有效，双方利益是否达成一致，服务质量如何，风险是否防范，这些都缺乏一个行之有效的评估手段。

二、公共部门人力资源外包的风险类型及影响

公共部门人力资源外包作为公共服务外包的一种，有部分学者进行了研究。从宏观而言，杨桦和刘权提出在政府公共服务外包过程中会产生公共服务非均等化加剧、政府权力寻租、监管失效、形成新的垄断等风险；詹国彬从需求方、供给方和两者互动三个方面分析公共服务外包存在的风险，即需求方的有限理性与政府能力问题、供给方的有限竞争与机会主义行为以及政府与服务承包商之间合作---监管关系的复杂性。

从微观而言，公共部门人力资源外包作为一种公共部门内部的辅助性服务，针对不同类型的人力资源外包在具体实践层面也具有一定的特殊性。如公共部门人力资源外包风险主体的权威性；风险受众的广泛性；利益损害的公众性。概括起来，公共部门人力资源外包风险分为以外包环境、行为主体和外包过程为影响的普遍性风险和针对专业性外包与辅助性外包的特殊性风险。

（一）普遍性风险

1.来自市场不成熟、法规不健全的风险

人力资源管理外包业务虽然具有良好的发展前景。但不得不承认，其起步晚，仍处于尝试阶段。目前还没有相应的法律法规去规范外包主体的行为，也没有劳动政策法规去协调企业、员工和外包服务供应商之间的关系，维护他们的利益，更没有统一的人力资源外包服务的价格标准。目前我国人力资源管理外包服务市场还不成熟、不完善，相关政策法规仍处于空白期，从而缺少人力资源外包的保障。

2.来自行为主体的风险

（1）来自公共部门方面的风险

公共部门人力资源外包是公共部门与外包商之间互动的过程，其中不可避免的出现公职人员以权谋私、权钱交易的问题。倘若其利用公共权力将公共部门的人力资源外包给特定的服务供应商，从中获取经济利益，那么就无法使实现人力资源外包的利益最大化与效用最优化，还会滋生腐败、贻害无穷。此外，由于需求方的有限理性，如何确定合适的外包商，如何监督外包过程的实施，都需要公共部门仔细权衡，否则很有可能“一着不慎，全盘皆输”。

（2）来自承包商方面的风险

公共部门的职能本来就具有特殊性，许多事情关系到国家管理层面，其相关信息都有保密的需要。但是由于信息的不对称，公共部门很难真正了解外包商的经营业绩、社会声誉、发展状况、成本结构等与自己利益息息相关的信息，而为了使人力资源外包活动成功进展，必然要向服务方提供足够的资料，这就不可避免地会将内部信息都呈现给服务商。此外，由于利益驱使外包商存在普遍的机会主义心理，倘若缺乏有效监管，最终的外包效果很可能与初衷背道而驰。

3.来自监控不利的风险

实施人力资源外包的公共部门和服务供应商组合，是一个具有不同核心能力和组织文化的开放系统，两者之间的相互作用关系具有较大复杂性，其相互活动的过程中必然存在潜在的风险。人力资源管理外包并不是将工作负担的任意转移，而是充分利用供应商的工作优势，为公共部门创造更大的价值。由于公共部门和供应商所追求的目标不是完全一致的，而且公共部门也无法完全观测到供应商的行动，使得供应商有可能为追求自身利益的最大化选择不利于公共部门的行为。如果对外包过程不实施有效的监控，对供应商的服务质量和水平不及时评估，很可能使外包达不到公共部门预期的目标而失败。

（二）特殊性风险

1.针对专业性外包的风险

（1）承包商的专业化程度堪忧

我国人力资源外包仍处于起步阶段，目前国内的人力资源外包市场主要是一些服务单一，以基础性服务为主的人力资源中介机构。此外，外包商的规范经营和专业化程度堪忧，从业人员素质参差不齐、专业化程度低，加上一些非法中介机构的违规经营，使服务商的诚信度大打折扣。另外，人力资源外包作为一种服务型行业，具有无形性和异质性的特点，对于公共部门而言，难以定量的衡量承包方的专业化水平和外包效果也就难以从中选择最适合的外包商，这也加剧了来自承包商方面的专业化程度的风险。

（2）核心信息泄露的风险

公共部门的职能具有特殊性，尤其是相对专业性较强的职能，往往会涉及到部门核心事物乃至国家管理层面，如果太多的将这些内部事务交由第三方机构来管理，往往会在不经意间泄露组织的机密，如：人才招聘策略，薪酬福利体系等等。尽管公共部门在与服务方签订合同时都会摄入保密原则，但第三方机构个别人员的素质具有不可控性，倘若关键机密泄露，其后果是不堪设想的，人力资源外包相关法律的缺失也使得此类风险难以弥补。

2.针对辅助性外包的风险

（1）公共部门人员安抚与纠纷解决

人力资源外包受单位及员工广为关注。辅助性人力资源工作多为日常事务性工作，覆盖面广，内容繁琐，企业实施人力资源管理外包后，必然会影响到公司内部员工的切身利益。原来由人力资源管理部门从事的工作交给外部供应商完成，势必造成一部分员工被辞退、转岗或到供应商那里工作，可能會触及或损害部分员工的个人利益。如果处理不当，猜疑、不满等负面情绪会直接影响到大家的工作积极性，导致人心涣散、归属感降低，甚至导致人员的流失等等。此外，员工对绩效考核与薪酬设计部分向来比较敏感，一旦外包商不能正确处理，也将给公共部门带来额外的经营风险。

（2）公共部门组织变动调整的迟滞与阻碍

辅助性外包多为公共部门日常性的基础性事物，大多数公共部门觉的这些基础性服务对部门意义不大，故选择全部外包。然而这些事务性工作涵盖范围大，涉及人员广泛，将这大部分的基础性人力资源外包无论对于组织还是员工而言无疑都是一种变革。公共部门的组织结构具有较好的稳定性，加之公共部门原有职能结构对外部反应的滞后性，当大量基础型业务外包出去后，组织内部原有的职责权限、上下级关系、管理流程甚至组织架构等等都会发生相应的变化。此外，公共部门内部人员多追求安稳、不求变革，也给人力资源外包带来了一定阻碍。

三、公共部门人力资源外包风险的防范策略

本文尝试将公共部门人力资源外包的风险上升到风险管理的高度，结合风险分析的理论和框架为公共部门人力资源外包提出宏观层面的建议。此外，又根据公共部门人力资源外包可能产生的风险类型，从普遍性风险和特殊性风险的视角，在具体操作层面提出相对应的对策建议。

风险管理是指企业通过识别风险、衡量风险、分析风险，从而有效的控制风险。它主要有以下几个程序：风险识别与衡量，风险评价，风险管理技术选择及实施，风险效果评价等：

（一）构建风险分析框架，实施全面风险管理

1.人力资源管理外包风险的识别

人力资源管理外包风险的识别就是对外包过程中出现的潜在风险以及风险的可能性进行有效识别，了解风险发生的起因、时间、方式以及性质等。对风险的正确识别可以使人们认识到风险的特性、本质，建立预警机制，提高防范能力。关于识别，一方面可以通过感性认识与经验进行初步判断；另一方面可依靠各种客观数据统计、经营资料、风险记录等分析整理，从而预测风险损害情况。

2.人力资源管理外包风险的评估与规划

人力资源管理外包风險评估就是对识别的风险发生的可能性、影响程度以及可能造成的损失进行定量估算，保证外包在允许的风险承受范围内顺利实施。目前，人们采用的风险评估方法是风险矩阵评估方法：即通过识别项目风险，评估风险对项目的潜在影响，计算风险发生的概率，根据预定标准评定风险等级，实施计划管理或降低风险。概率分析法、灰色模糊综合评价方法、Borda 排序法对外包风险排序等也被专家学者采用。公共部门在进行人力资源外包前应做好外包行为的评估：认真分析、规划外包项目，结合成本、安全性等各方面情况，综合评估，然后确定外包业务范围。

3.风险沟通与协调

在公共部门人力资源外包过程中，对于外包过程中可能产生的问题，政府和承包商要及时地交流沟通，避免因为信息不充分而造成的风险。及时的风险沟通能够使除政府和承包商之外的其它相关利益主体在第一时间了解情况，在满足各方知情权的同时，最大程度地增加了其它相关利益主体的参与感与监督力量，实现多主体协同。

4.风险管理效果评估与反馈

由于公共部门人力资源外包风险的复杂性及不完全可控性，它的实施在不同阶段伴随着不同的风险。在人力资源外包过程中，公共部门要时常与外包商保持良好的合作关系，及时做好风险管理的效果反馈工作，做到发现风险及时解决，遇到风险管控失灵及时调整风险管理技术，从而实现风险管理与控制的动态平衡。

（二）针对普遍性风险的策略

1.加速培养人力资源外包市场，完善相关的政策法规

公共部门在自身改革创新的基础上，应加大对人力资源外包市场的指导与监督，着力提高人力资源外包服务商的整体业务专业水平、服务水平与素质水平，为公共部门人力资源管理外包进一步打下坚实基础。同时，国家应尽快制定相关的政策法规，如提高外包服务商准入门槛，明确相关服务价格等，以维护外包市场的秩序，保障公共部门、员工及服务商的切身利益。

2.建立健全监督机制，抑制公共部门寻租风险

要想抑制寻租风险，首先要加强公共部门的思想教育，从内心深处树立廉洁奉公、正直从政的观念。其次要“把权力关进制度的牢笼”，制定奖惩制度，对于权力寻租者的行为进行大力打击，以此形成威慑；此外，要把内外部监督作为外包监控的“防护伞”，构建内外部联合监督机制，推动内外监督形成合力。

3.明晰外包规范，选择适合的服务商

公共部门在选择服务供应商前，首先要制定服务规格说明书，衡量现行的服务标准，评估外包后可获利益。通过制定外包目标使得公共部门与服务供应商在职责权限、服务水准、服务信用以及违约赔偿等达成一致。其次，要制定严格的计划、目标以及实施步骤。通过比较供应商外包服务流程选择出合适的供应商。此外，外包使企业和供应商之间的联系更加密切，合作过程中必然会产生文化的交织与碰撞。只有加强沟通，彼此文化逐步相融，在管理理念上互相渗透，彼此适应，才能实现良好的合作。最后在签订合同时，务必将保密原则详尽地写入合同，使其具备法律效益。

4.外包监控与评估

外包监控主要是监控员工之间、员工与岗位之间 、员工与组织之间的磨合和适应程度。在开展人力资源管理外包活动后，需要适时根据外部环境以及内部条件的变化来进行人力资源管理外包活动的调整。在人力资源管理外包实施过程中要坚持对供应商的监督和管理，发现问题及时解决。同时还要预防由于供应商退出而带来的损失。要建立一套风险评估体系和预警机制，保证人力资源管理外包工作的有效实施，达到公共部门预定的目标。

（三）针对特殊性风险的策略

1.专业性外包策略

（1）规范供应方资格准入，提升外包机构专业化水平

由于当前我国人力资源外包体系还不完善，市场还未及健全，导致外包商自由度过大，专业化水平低，服务意识欠缺。因此，相关部门要严格审核人力资源外包商的资格准入，适度提高市场准入门槛，营造成熟的市场环境；建立健全专业性人才培训机构，培养高素质专业化的人力资源管理人才；只有外包商提升自身专业化能力与素质，具备优质的服务质量与水平，公共部门才能够放心的将自身不擅长的专业化事务交由第三方受理，从而全身心的投身于部门内部核心事务。

（2）遵循保密原则，规范合同内容

人力资源外包作为一种新兴产业，其相关法律法规还未完善，迫切需要明确的法律法规来规范双方的职责权限、权利义务。在双方签订合同时，要提高法律与契约意识，将双方权利义务、保密原则、侵权赔偿等种种意外情况分条罗列清楚。即便这样，可能还会存在合同内未明确规定的特殊情况而引发的争执，这时候就需要建立一个公平公正的第三方公证机构进行调解仲裁。

2.辅助性外包策略

（1）安抚外包人员，关切员工利益

一旦公共部门日常性的基础工作外包出去，必然会有一部分员工暂时失业或是被调遣到其他地方工作，由此带来薪酬福利以及员工关系的相应变化。薪酬与福利问题关系到员工的利益，一直是员工的敏感话题，处理不好便会对员工的积极性产生负面影响。公共部门要做好这部分基础性业务员工的安抚工作，促进良好的沟通，采取适当的善后措施。此外，公共部门要切实保障派遣员工的合法权益，妥善处理与暂时“失业”员工间的关系，关切减少劳动争议的发生。

（2）变革思维方式，创新外包形式

公共部门内部的管理体系复杂，组织结构稳定性强，在应对外包风险时，不免会出现迟滞和抗拒。在调整人员分配及组织结构时一定要慎重，以免带来整体的紊乱。相对于企业而言，公共部门可以在慎重考虑后采用权威性的行政手段进行部门变革，这将有利于公共部门创新外包管理模式。此外，转变外包理念，改变单一的外包服务，丰富人力资源外包的内容与形式，公共部门任重而道远。

以往对人力资源外包风险与防范策略研究的学者颇多，但多数都是笼统的提出了策略。本文的创新之处就在于对公共部门人力资源外包风险给出宏观对策的同时，对其进行业务细分，根据不同的外包类型该出不同的对策，这将有利于公共部门在外包实际操作过程中摒弃“眉毛胡子一把抓”，提高甄别力，对症下药。

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作者简介：李琳，郑州大学公共管理学院人力资源管理专业本科生。